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振兴东北

振兴东北

“振兴东北”是国务院前总理温家宝于2004年8月3日提出的战略。该战略是国家为了振兴发展东北地区区域经济实施的一系列经济规划和部署。

2002年，党的十六大报告首次提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。2004年8月3日，时任国务院总理温家宝在振兴东北老工业地区会议中，首次提出振兴东北战略，成为党的十六大提出的主要战略任务之一。战略规划范围主要为辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区），土地面积共 145 万平方千米，总人口 1.2 亿。该战略是着眼于实现全面建设小康社会目标全局的一项重大举措，是中央继建设沿海经济特区、开发浦东新区和实施西部大开发战略之后，加快区域经济协调发展的又一项重大战略决策。2016年，国务院发布《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（简称中发【2016】7号文件），这一文件标志着新一轮振兴东北振兴战略正式启动。

自2003年的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》发布之后，各级政府以及相应部门出台了大量政策措施，涉及东北地区社会发展各方面的一揽子政策，涉及了国有企业改制重组、税收优惠、项目投资、扩大对外对内开放、社会保障、资源性城市转型等社会经济发展的方方面面，推动东北地区的经济得到发展，加快了改革开放的步伐，完善了市场经济体制，提高了人民群众生活质量和水平，激发了民众的创新意识，促进粮食增长和粮食安全得到保障，推动生态建设平稳进行。

背景

20世纪50年代，为了迅速建立工业体系和恢复国民经济体系，东北地区因其具备较强的工业基础和丰富的土地、矿产资源，成为“一五”和“二五”时期重点建设区域之一，一批关系国民经济命脉的战略产业和骨干企业，为中国形成独立完整的工业体系和国民经济体系，作出了历史性重大贡献。

随着改革开放的积极推进，中国经济体制开始逐渐转变为具有中国特色的市场经济体制，即社会主义市场经济体制。曾经的新中国工业的摇篮和最重要的工业基地——东北地区，由于传统的计划经济色彩和产业结构，难以适应市场经济下发展，体制性、结构性矛盾日益显现，投资建设逐渐减少，经济地位在全国相对下降，呈现“东北现象”，出现了经济增长速度下降、国有企业负债问题严重、人才流失、产业结构转型升级困难等问题。

2003—2013年，东北地区振兴取得阶段性成果。东北地区的社会、经济、基础设施、生态建设等各项事业均取得了较快发展。以国有企业改组改制为重点的体制机制创新取得重大进展，对外开放水平明显提高。企业技术进步成效显著，结构调整步伐加快。采煤沉陷区治理和棚户区改造进展顺利，资源型城市经济转型试点稳步推进。

但是，东北地区在振兴进程中仍存在一些突出矛盾和问题：非公有制经济发展不充分，存在体制性矛盾、机制性矛盾；产业结构发展不平衡，经济结构性矛盾仍然比较突出；就业再就业和社会保障压力大；外向型经济发展滞后；区域内部发展不均衡，资源型城市尤其是资源枯竭型城市可持续发展能力较弱；生态问题突出，一些流域、区域和海域环境污染相当严重。这些矛盾和问题仍然有待解决。

2012年以来，东北地区经济增速严重下滑，连续低于全国平均水平。主要经济指标大幅下滑甚至出现负增长，多年积累的问题充分暴露；在新常态背景下的国内外宏观经济环境冲击之下，东北地区产业、经济和国有企业等结构性问题变得更加脆弱，出现“新东北现象”。在此背景下，“新一轮东北振兴战略”由此提出。

战略提出

2002年，党的十六大报告首次提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。

2003年，党中央作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，明确提出“支持东北地区等老工业基地加快调整改造，国务院出台《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。

2004年8月3日，国务院总理温家宝在振兴东北老工业地区会议中，首次提出振兴东北战略，成为党的十六大提出的主要战略任务之一。

2015年12月30日，中共中央政治局审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，这是新一届中央领导集体在经济新常态背景下推动东北地区等老工业基地全面振兴的又一重大决策，也是新一轮东北振兴计划的首份重要的纲领性文件。

2016年，国务院发布《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（简称中发【2016】7号文件），这一文件标志着以创新创业发展为前提，以经济结构调整为核心，以机制改革为根本，以民生保障、绿色发展为动力的新一轮振兴东北振兴战略正式启动。

政策对象

振兴东北战略主要的对象为东北地区，包括东北三省（辽宁省、吉林省、黑龙江省）和内蒙古自治区东部五盟市（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟）。总面积约145万平方千米、1亿多人口，东北粮食产量占全国1/4，商品粮占全国1/3，调出量占全国40%，是中国重要的工业和农业基地，也是实现国家粮食安全的“压舱石”，在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全方面的战略地位十分重要，关乎国家发展大局。

主要内容

东北老工业振兴政策不是一项具体的政策，而是涉及东北地区社会发展各方面的一揽子政策，涉及了国有企业改制重组、税收优惠、项目投资、扩大对外对内开放、社会保障、资源性城市转型等社会经济发展的方方面面。自2003年的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》发布之后，各级政府以及相应部门出台了大量政策措施，通过对这些政策措施进行分类总结，主要包括如下内容：

加快体制改革和机制创新，扩大开放

1.努力构建国内一流营商环境，并培育一批优秀的创新创业企业。通过制度等方面的创新加快改善营商环境，积极发掘并激活内源式产业优势，激发内生动力。发挥国有企业的主导作用，集中力量推动重点地区、优势产业、龙头企业不断提升发展的质量和效益，积极做好改造升级“老字号”、深度开发“原字号”、培育壮大“新字号”的工作，努力构建多点支撑、多业融合、多元发展的产业新格局。

2.提高利用外资质量和水平。鼓励外资参与国有企业改组改造，实现投资主体多元化。引导外资投向高技术产业、装备制造业、现代农业、服务业、基础设施和生态环境保护等领域。

3.积极发展对外贸易，加强国际经济技术合作。在主要边境口岸城市加快建设边境经济合作区、互市贸易区、出口加工区、跨境工业区。鼓励高新技术产品、高附加值产品、劳动密集型产品和农产品出口，优化出口产品结构。积极承揽国外制造业转移，发展对外服务贸易和加工贸易。

优化产业结构，构建现代化产业体系

1.加快推进企业兼并重组。要坚持政府引导和市场主导相结合，进一步打破地区、行业、所有制界限，优化资源配置，推动企业兼并重组，培育具有国际竞争力的大型企业集团。

2.大力发展非公有制经济和中小企业。要创造公平竞争环境，平等保护各类产权，促进非公有制经济加快发展。通过落实融资、财税及市场准入等方面的政策，积极引导民间资本进入公路交通、公用事业、金融服务和社会事业等领域。

3.做优做强支柱产业。要贯彻落实产业结构调整规划，加快淘汰落后产能，防止重复建设。

加快企业技术进步，全面提升自主创新能力

1.加大企业技术改造力度。要继续加大对企业技术改造的支持力度，支持东北地区等老工业基地企业技术改造和技术进步。

2.提高自主创新能力。充分发挥东北地区等老工业基地的人才优势，建立健全鼓励自主创新的体制机制。

3.促进自主创新成果产业化。大力推广应用自主创新成果，努力将其转化为先进生产力，培育新的经济增长点。积极推动产学研用相结合，鼓励高等院校和科研机构向企业转移自主创新成果，鼓励更多科技人员创办科技型企业。

加快发展现代农业，巩固农业基础地位

1.加强农业生产基地建设。加大投入力度，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力，推进农业向基地化、专业化、特色化和绿色化方向发展。从加强商品粮基地建设、推进精品畜牧业发展及基地建设、建设绿色农产品生产基地三方面着手。

2.提升农业发展基础。提高耕地质量，增强农业综合生产能力。提高农业科技、服务水平，构筑现代农业发展的支撑体系。开展以水利为重点的农业基础设施建设和以水、电、路、气等为重点的村镇基础设施建设。

积极推进资源型城市转型，促进可持续发展

1.培育壮大接续替代产业。发展接续替代产业是资源枯竭城市实现经济转型的根本出路。

2.构建可持续发展长效机制。抓紧出台资源型城市可持续发展准备金制度，由政府统筹部分准备金专项用于解决资源型城市环境治理等问题。

协调区域和城乡发展

1.引导区域分工与合作，加强跨区域重大基础设施建设，培育新的增长点，形成以线串点、以点带面的区域发展新格局。优化区域空间格局，深入挖掘哈大和沿海经济带一级轴线的发展优势。统筹城乡协调发展，推进农村城镇化。

2.以东北地区与东部地区对口合作为依托，深入推进东北振兴与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略的对接和交流合作，使南北互动起来。

切实保护好生态环境，大力发展绿色经济

1.搞好资源型城市矿区生态环境建设。深入开展矿山生态环境综合整治，继续做好采煤沉陷区搬迁，加大石油开采造成的水位沉降、土地盐碱化等治理力度。做好土地开发整理复垦规划，加大矿山废弃土地整理复垦力度。

2.扎实推进重点区域生态建设。加大沙化和退化土地治理力度，大力开展植树种草与天然林、天然草场保护，强化水土流失治理。实施一批对改善区域生态环境具有重大影响的重点建设工程，扭转生态环境恶化势头。

3.要加强生态保护，树立增绿就是增优势、护林就是护财富的理念，积极发展林下经济、冰雪经济，筑牢北方生态安全屏障。要加快发展风电、光电、核电等清洁能源，建设风光火核储一体化能源基地。

着力解决民生问题，加快推进社会保障事业发展

1.大力开发就业岗位。积极发展劳动密集型产业、服务业和各类所有制的中小企业，鼓励劳动者自谋职业和自主创业。强化政府促进就业的公共服务职责，健全公共就业服务制度。改善农村劳动力进城就业环境，积极推进高校毕业生就业。完善对困难群众的就业援助制度。积极开发公益性工作岗位，努力使“零就业家庭”实现至少一人就业。

2.健全社会保障体系。完善新型农村合作医疗和农村医疗救助制度，逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。进一步完善城镇基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，逐步提高社会保险统筹层次，增强统筹调剂能力。认真解决进城务工人员和被征地农民的社会保障问题。

配合政策

2007年8月，经国务院批复的《东北地区振兴规划》发布，提出经过10年到15年的努力，实现东北地区的全面振兴。

2009年，国务院发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发【2009】33号文件），提出优化经济结构，建立现代产业体系。

2016-2021年间，中央政府层面接连发布了国发【2016】62号等文件，形成了以中发【2016】7号文件和《振兴东北“十三五”规划》为核心的“2+N”政策体系，为振兴东北战略的有效实施提供了强大助力。

其中在2016年8月，中华人民共和国国家发展和改革委员会出台《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016-2018年）》：11月，国务院印发《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》。

2017年国务院出台《振兴东北“十三五规划”》，又对振兴东北这一大战略提出了更丰富、更深层次的具体要求，共11个大方面42个具体条目。实现了对中发【2016】7号文件内容的深化、实化和细化。

2021年，国务院正式批复《东北全面振兴“十四五”实施方案》，为东北地区未来5年高质量发展明确了任务书、时间表、路线图。

具体措施

2004年，启动振兴东北地区发展战略研究，推动东北地区区域创新体系试点建设。次年，国家安排东北地区良种补贴、扶贫开发等资金18.36亿元，农业综合开发投入17.89亿元，促进东北地区农业综合生产能力的提高。

2007年，发改委启动东北地区城市群发展规划编制工作。次年10月，中国人民银行和银监会在中部六省和东北三省组织开展了加快推进农村金融产品和服务方式创新试点。

2010年，组织高级专家西部行、东北地区行活动，大力发展博士后事业，加强专业技术人才能力建设，充分发挥各类专家和专业技术人员作用。

2021年，推进东部、中部、西部和东北地区交通运输协调发展，推动东北地区交通运输发展提质增效，强化与京津冀等地区通道能力建设，打造面向东北亚对外开放的交通枢纽。支持革命老区、民族地区、边疆地区交通运输发展，推进沿边沿江沿海交通建设。

2022年，支持东北地区扩大开放，落实中俄远东合作规划，积极参与大图们倡议等区域合作机制。创新东中西和东北地区外贸合作机制，促进各区域协调发展。

针对人口老龄化、人才流失问题，东北地区采取多种措施，优化生育政策，积极推动普惠托育服务的发展；进一步完善青年人才的“引育”政策，通过职业教育培养更多工匠型人才；优化顶层设计，健全各类激励措施，广泛吸纳高素质人才。辽宁省深入实施“兴辽英才计划”，2022年“带土移植”高水平人才团队238个；黑龙江省2022年出台人才政策60条，引进海内外高端人才，增加人才数量。

2022年，为深入实施国家粮食安全战略和重要农产品保障战略，以东北地区为重点、黄淮海地区为补充，提升大豆生产保护区综合生产能力。

影响及成果

促进经济增长和经济结构调整

在东北振兴战略实施的前十年，即2003-2012年，东北实现了较高水平的经济增长，年平均经济增长速度高于全国水平，这一时期也被称为“黄金十年”。在这一时期，东北经济总量迈上新台阶，东北三省地区生产总值从1.17万亿元增加到4.05万亿元，年均增长10.3%。产业结构方面，辽宁省和吉林省第二产业比重大幅上升；黑龙江省三产比重提升，农业有较大发展，其间东北地区粮食综合生产能力年均增长率达到近5.7%，是全国同期年均增长率的1.7倍；农副食品加工业发展较快，成为营业收入前三的行业。东北经济呈现稳中向好的态势，但仍处于爬坡过坎的关键阶段。2021年上半年，东北三省经济增速均实现了较快增长，其中吉林、黑龙江均为两位数增长。

加快改革开放步伐，释放振兴动能

在国家政策的积极引导下，外商投资进入东北尤其是辽宁省的步伐开始加快。总投资100亿元的华晨宝马第六代动力电池项目在辽宁沈阳全面动工；第三十二届哈洽会，黑龙江省与国内外企业累计签约合作项目224个，签约额845.63亿元；总投资440亿元的汽车产业集群“上台阶”工程重点项目在吉林省建设正酣。随着东北振兴政策的实施以及中国不断融入WTO，东北三省大力发展外向型经济，利用靠近日本、韩国的优势以及自身的优势，深入到国际分工。从2003年以后的十年时间，三省合计实际利用外资额增长了近6倍，年均增长18.3%，进出口总额增长近4.7倍，年均增长16.7%，均高于三省同期的GDP增长率。

完善市场经济体制，加快体制改革

根据《中国统计年鉴（2003-2014）》，过去十年间，黑龙江省非公有制经济产值比重逐渐上升，在2011年，非公有制经济产值比重超过50%，市场经济活力逐渐增强。从新增固定资产投资占比看，东北地区国有经济固定资产投资比重大幅下降，与苏浙粤三省及全国水平相差无几，各省集体经济比重呈大幅下降趋势，私营个体经济比重呈大幅上升趋势。此外，深入推进了国企改革，部分国企改革成效显著，中国一重营业收入从2016年的32亿元增长到2020年的390亿元，经营效益实现扭亏为盈。国有企业“三供一业”分离移交、厂办大集体改革任务基本完成，国有林场、林区改革全面完成。

提高人们群众生活的质量和水平

振兴政策的实施，使得东北地区经济实力增强，为社会带来了更多的就业机会，居民人均收入也不断增强。东北三省城镇登记失业率整体呈下降趋势，城市居民人均可支配收入持续增加。在首轮振兴中，东三省城乡差距逐渐缩小，接近苏浙粤三省水平；失业率大幅降低，但高于苏浙粤三省水平。居民消费水平与苏浙粤三省的比值进一步下降，差距扩大。

2021年以来，辽宁省共改造城镇老旧小区2449个、惠及111.1万户居民；黑龙江省积极探索异地就医直接结算，参保人员可以在全省已开通联网直接结算服务的1689家异地住院直接结算定点医疗机构实现直接结算；吉林省开展“基层建设年”活动，2022年全省组织37万名在职党员到居住地社区报到；内蒙古自治区聚焦义务教育薄弱环节下达补助资金，扩大普惠性学前教育覆盖面，调动多方力量增加养老、托育服务供给……

激发全民创新意识，增强社会创新能力

东北地区振兴的实施，极大的激发了社会活力。在科技体制方面，东北三省科技创新能力不断增强振兴实施以后的十年时间里，三省合计全社会研究与实验发展经费不断增加，年均增长20%左右：三省专利授权量不断增加从2003年的10140件，提高到2012年的47400件。此外，东北地区积极实施制造强国战略、创新驱动发展战略，改造升级“老字号”，深度开发“原字号”，培育壮大“新字号”，东北地区装备制造领域重大技术装备自主化成果显著，解决了很多关键技术“卡脖子”问题。如沈鼓集团自主研发中国首台套年产150万吨乙烯装置大型压缩机组、哈电集团研制的百万千瓦水电机组等。

推动城镇化发展

新一轮东北地区振兴为新型工业化的实施提供了新的动力。城镇化最直接的动力是工业化，而工业化的载体正是城镇化。以新型工业化和第三产业发展为主体的东北地区的新一轮振兴的宏观政策，使行业人口逐渐向城市集中，城镇化的动力也发挥着积极的作用。其次，新一轮东北振兴为统筹城乡发展打下了新的基础。促进实现区域和城乡协调发展，统筹兼顾，进一步加强发达地区对欠发达地区的辐射作用，为其他地区的发展提供空间，并承担起新的社会功能，全区经济发展水平和发展空间都有所提高，促进了大中小城镇中的重点区域格局尽快形成。

促进粮食产量增长，保障粮食安全

东北地区深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，组织实施黑土地保护工程，持续推进高标准农田建设，牢牢守住耕地红线，推动粮食安全“压舱石”地位不断巩固。2022年，东北三省粮食总产量达2866亿斤，占全国21%，大豆产量占全国50%以上。2023年，东北三省粮食产量占全国的1/5以上，商品粮量约占全国的1/4，商品粮占全国1/3，调出量占全国40%。其中，黑龙江省的耕种收机械化率达到全国第一。