三权分置(土地制度改革) - 简单百科92e.net

三权分置是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。

人民公社时期，农村集体土地所有权和经营权“两权”合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放以后，农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权”分离，土地集体所有、家庭承包经营。随着工业化、城镇化发展，农村劳动力进城转移，土地流转增多，导致承包与经营分离。2014年，《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2018年12月修订的《中华人民共和国农村土地承包法》确立了三权分置的法律制度。2021年，农业农村部出台《农村土地经营权流转管理办法》，进一步明确了农村承包土地经营权流转的相关规定。

农村土地三权分置是继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是习近平“三农”思想重要组成部分。

改革历程

人民公社时期，农村集体土地所有权和经营权“两权”合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放以后，农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权”分离，土地集体所有、家庭承包经营。随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解出相对独立的经营权，实行集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置并行，是对农村土地产权的丰富和细分。

2013年7月，习近平总书记明确提出研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2014年，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2016年，习近平总书记主持中央深改小组会议，审定下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。党的十九大报告进一步强调，要完善承包地三权分置制度。

在农村承包地三权分置探索实践基础上，2018年,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署。同年12月修订的《中华人民共和国农村土地承包法》确立了三权分置的法律制度，专节对农村土地经营权作了具体规定，赋予土地经营权入股、融资担保的权能。2021年，农业农村部出台《农村土地经营权流转管理办法》，进一步明确了农村承包土地经营权流转的基本原则、方式、程序等相关规定。

改革内涵

农村土地

集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度，“三权”之间具有层层派生的关系，又能够相对独立地运行。

关于“三权”关系

农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。在政策和法律上理清“三权”关系，是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断的实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

关于坚持集体所有权

农村土地属于农民集体所有，是《宪法》的明确规定，这是农村最大的制度，必须坚持，不可动摇。坚持农村土地集体所有，有利于确保广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的重要基础。习近平总书记指出，坚持农村土地农民集体所有，是坚持农村基本经营制度的“魂”。土地制度无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。实行三权分置，是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新。

在三权分置过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保障，不能被虚置。一是明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能。包括农民集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地，对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等方面。二是强调健全集体所有权行使机制。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

关于稳定农户承包权

土地承包权是农民最重要的财产权之一，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央对农民承包权益的保护始终是明确的。习近平总书记指出，农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但不论承包土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农户家庭。为切实维护好农民的土地承包权益，党和国家制定了专门的法律和一系列政策。

中央《三权分置意见》再次强调严格保护农户的土地承包权益。一是重申现行法律赋予农民的土地承包权益。包括承包农户有权占有、使用承包地，自主组织生产经营和处置产品并获得收益，通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。二是根据形势发展赋予承包农户更充分的土地权能。包括依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴等。

关于放活土地经营权

土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，优化土地资源配置，实现“农地农民有、农地农业用”，既促使提升土地产出率，又保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。中央《三权分置意见》以保障经营主体的农业生产经营权利为核心，对土地经营权的内涵和权能内容作出了规定。

一是明确土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作，并取得相应收益的权利，强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

二是强调经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，任何组织个人不应妨碍经营主体行使合法权利等。中央《三权分置意见》还明确，经承包农户同意，经营主体可以依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施并按照合同约定获得合理补偿，可以向农民集体备案后再流转土地经营权或依法依规设定抵押；流转土地被征收时，可以按照合同约定获得相应地上附着物及青苗补偿费。

三是鼓励创新放活经营权的方式。根据各地二三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平，在引导土地经营权有序流转的同时，鼓励采用股份合作、生产托管、代耕代种等方式，发展多种形式的适度规模经营，探索更多放活经营权的有效途径。

宅基地

权利客体

宅基地作为不动产，附着其上各项权利一般被认为物权范畴。《物权法》中用专门章节对宅基地使用权进行界定，并明确了宅基地属于本集体成员集体所有，确定了宅基地集体所有权。从权利设置上而言，宅基地所有权、使用权属于物的归属和利用而产生的民事关系。宅基地资格权作为农户对于宅基地的一项权利，同样应该坚持从物权角度理解和设计，不应理解为债权和成员权。按照中央的要求，农户宅基地资格权是基于盘活现实中闲置的宅基地和闲置农房需要而产生权利类型，宅基地资格权的设置对象是闲置宅基地，主体是合法取得宅基地的农户。对于宅基地自用或者尚未取得宅基地的农户，应不存在宅基地资格权设置的需求。

权利关系

物权具有排他效力，因此“一物一权”是设置物权的基本原则，一个物上不能同时设立两个或者两个以上在性质上相互排斥的定限物权。宅基地上“所有权、资格权、使用权”体系设计需要对宅基地所有、占用、使用、处分、收益、抵押权能进行重新分类，分别赋予不同权利主体，同一权能在多个权利主体出现重叠。在盘活闲置宅基地的背景下，为不具备村集体经济组织成员身份的赋予闲置宅基地和农房合法的使用权是改革的目标，而对让渡出的宅基地使用权利设置对应的宅基地资格权是改革试点的前提条件，这既是对农户作为闲置宅基地盘活利用主体地位的维护，也是对农户基本居住权利的保障。

从宅基地所有权和资格权的关系来看，宅基地资格权是村集体经济组织授权农户代表所有人对其合法取得的宅基地进行处置并获得收益，意味着所有权人放弃宅基地处置收益权。从宅基地资格权和使用权的关系来看，集体经济组织外部人员经过宅基地资格权人取得了一定期限的宅基地使用权，意味宅基地资格权人放弃宅基地一定期限使用权、抵押权。宅基地资格权的义务和宅基地使用权的权利对等存在，因而两者同时发生、同时存在、同时灭失。从宅基地所有权和使用权的关系来看，村集体经济组织虽不再享受宅基地处置和收益权利，但作为所有权人在遇到公共利益需要时，可以补偿并收回宅基地使用权。宅基地使用权人还需遵守村集体经济组织对宅基地的规划等要求。

权利创设

按照物权法定原则，物权的种类与内容只能由法律来规定，不得由当事人自由创设。农户经过申请取得宅基地资格权后，可以在《物权法》宅基地使用权规定的权益框架内，协商将其合法取得的闲置宅基地和闲置农房一定期限的出租、使用、抵押等部分使用权权能转让于非本集体经济组织成员的个人或单位使用，具体权能由试点领导小组出台管理办法。位置、期限、价格、违约责任等具体内容由农户和非本集体经济组织成员协商确立，订立合同作为登记要件，经不动产登记机构登记后发挥效力。

权利交易半径

宅基地资格权设立应在法定面积范围内由农户无偿取得，某种程度上类似于国有土地的划拨使用权，体现宅基地保障性和福利性质，不可交易，仅具备收益权能，而不能再次出租、交易和抵押的权能。

集体经济组织成员宅基地使用权具有长期占有、使用、出租等《物权法》规定完整权能和申请宅基地资格权的权能，仅可在集体经济组织内部交易，交易半径小，市场化配置程度低，使用权经济价值相对较低。

非集体经济组织成员使用权是农户经宅基地资格权赋予闲置宅基地处置权能后，一定期限内对农户闲置宅基地的占有、使用、抵押的权能，为保障乡村社会稳定，宅基地的农户主体地位，避免外部资本以炒作为目的频繁交易宅基地，非集体经济组织成员使用权交易需要先经宅基地资格权人收回后再进行二次间接交易，使用权人之间不得直接交易。非集体经济组织成员使用权为有偿取得，某种程度上类似于国有土地的出让使用权，体现闲置宅基地的财产价值，交易半径大，市场化配置程度高，使用权经济价值相对较高。

统筹推进改革试点

集体经营性建设用地和宅基地使用权放活具有一定共性，都是为二三产业进入农村提供土地资源性保障、为提高村民财产性收入和建设村集体经济组织提供财产性收入。在“三块地”改革打通后，通过增减挂钩的方式可以实现宅基地退出和集体经营性建设用地入市的转换。从政策内涵而言，两项改革也存在差异，具有各自对应的适用空间。

集体经营性建设用地的处置和收益主体是村集体成员，使用权人具有更加完整的权能，不受规模限制，对于一户多宅部分的宅基地和村庄整治后的节余建设用地，利用集体经营性建设用地政策更加符合实际需要，村集体经济组织在有偿收回的基础，以村集体为主体与社会相关单位协商统一开发，有利于降低交易成本，理顺产权和法律关系。

闲置宅基地使用权放活的处置和收益主体是合法取得宅基地的农户，存在开发规模和保障农户资格权的限制，更加适合“一户一宅”合法宅基地的盘活，开发应用的规模有限，适合于原地重建或改建类型的小微旅游、餐饮等项目用地，不适用于村庄整体整治开发。

改革试点

农村土地

江西省

2018年9月初，江西省开始选择11个县（市、区）开展农村承包地三权分置试点。试点时间为2018年9月初至2019年12月底，试点内容包括成立农村集体经济组织、解决“三年一小调、五年一大调”问题、维护进城落户农民土地承包权益、保护依据流转合同取得的土地经营权等。

河南省

2016年8月，邓州市在农村土地所有权确权颁证的基础上，提出“政府集中流转、土地综合整理后再推向市场”的三权分置改革方案，在孟楼镇试点。

宅基地

安徽省

2021年4月24日，安徽省凤阳县首批农村宅基地资格证书在小岗村发放，小岗村首批21户村民领取农村宅基地资格权证书。

浙江省

2015年3月，浙江省义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区。同年4月，义乌在全国率先提出农村宅基地管理办法所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。2016年4月26日，义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。2017年，全市共颁发农房不动产证2万多本。

意义

农村土地

丰富了双层经营体制内涵

从两权分离到三权分置，从“集体所有、农户承包经营”到“集体所有、农户承包、多元经营”，三权分置展现了中国农村基本经营制度的持久活力。

开辟了中国特色新型农业现代化新路径

实行三权分置，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。

丰富了中国共产党的“三农”理论

三权分置实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。三权分置体现了中国特色社会主义理论的魅力，是习近平同志“三农”思想的重要内容，为发展现代农业、实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。