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省域副中心城市

省域副中心城市

省域副中心城市（Provincial Sub-central City）是指在一省范围内，综合实力较周边城市强大，仅次于省会城市且与省会城市有一定距离（一般在300公里），拥有独特优势资源或产业，对区域经济发展有带动能力的重点城市。

发达国家没有明确的省域副中心城市概念，但欧美学者普遍认为区域中心城市对区域的整体发展具有重大影响，是区域经济增长的发动机，需要在政策支持上给予重点倾斜。2001年，根据湖北省东西经济发展不平衡的现状，时任中国城市经济学会副会长、长江经济带智库联盟秘书长秦尊文率先提出“省域副中心城市”概念，建议在保留武汉这一中心城市同时，也应在鄂西地区建立1-2个重点发展城市，承担起带动当地经济发展的作用。2001年7月，秦尊文提出宜昌市“一副”，2002年5月完善为襄阳市、宜昌“两副”，并向中国共产党湖北省委员会、省政府递交了这一建议。2002年7月，湖北摈弃了此前制定的“一特五大”格局，采纳“一主两副”战略。湖北也成为了中国布局省域副中心城市的先行者之一。2003年，国务院原则通过《湖北省城镇体系规划（2003—2020）》，批准将宜昌、襄阳定为省域副中心城市。2021年，国务院批复《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，明确提出支持襄阳等地建设省域副中心城市，支持襄阳产业转型升级示范区建设。同年，湖北省十三届人大五次会议上点名了宜昌省域副中心建设。次年中国共产党湖北省第十二次代表大会上提出，大力发展襄阳市都市圈，支持襄阳打造引领汉江流域发展、辐射南襄盆地的省域副中心城市。

2003年，湖北发文确立“一主两副”格局，全年武汉、襄阳、宜昌市三市的GDP占全省比重为49.2%；到2022年，三市GDP占全省的比重已经提升至56.1%。其中，襄阳、宜昌GDP从2003年的503.31亿元、491.36亿元提升至2022年的5827.81亿元、5502.69亿元，双双突破5500亿元关卡，位列中西部非省会城市前列。同时，襄阳市、宜昌两地GDP占全省的比重也从9.3%、9.1%提升至10.8%、10.2%。在此背景下，湖北建设省域副中心城市的思路和做法开始在全国产生一定影响，并逐步被其他省份借鉴和推广，部分省份也将这一概念应用于省域城镇体系规划和城市发展战略之中。截至2024年，国家发文明确支持建设的有徐州市、洛阳市、襄阳、赣州市、延安市、遵义市、长治市7个省域副中心；经省级政府部门发文支持的省域副中心城市则更多，包括桂林市、柳州市、南阳市、芜湖市、岳阳市、衡阳市、湛江市、汕头市、宜昌市、曲靖、大同市、临汾市、天水市、酒泉市、吉林省等。

省域副中心城市作为全国城镇体系中的区域中心城市和地区中心城市，可以与中心城市互动发展，利用自身资源禀赋做大做强，还可以与周边地区协同发展。省域副中心城市的建设，填补了中心城市辐射区域的空白，同时协调区域经济发展，再造经济增长极，减轻了省域中心城市发展压力，避免中心城市“一城独大”所带来的城市病等问题。

发展历程

起源

国际经验

发达国家虽然没有明确的省域副中心城市概念，但对区域中心城市、城市和区域关系的研究成果较多。欧美学者认为区域中心城市对区域的整体发展具有重大影响，是区域经济增长的发动机，需要在政策支持上给予重点倾斜。根据Albert Solé-Ollé等欧美学者对西班牙各区域中心城市的经济增长进行定量研究发现，在以小城市（人口小于30万）为核心的区域，中心城市经济活动增长1%能为区域带来1%的增长，而以大城市（人口大于30万）为核心的区域，中心城市经济活动增长1%能为区域带来2%的增长。中心城市经济增长的外部性与人口的规模成正比。

中国情况

21世纪初，湖北东西部的交通条件不太好，从武汉到宜昌市，只有300多公里，但走高速也要6个小时。而且湖北版图东窄西宽，武汉位于鄂东，对鄂西地区的辐射条件有限，需要在当地培育一个“二传手”。在此背景下，2001年，为解决湖北省经济发展东西不平衡的问题，时任中国城市经济学会副会长、长江经济带智库联盟秘书长秦尊文在接受21世纪经济报道记者采访时提出了“省域副中心城市”的概念。他认为在发挥武汉这一中心城市龙头作用的同时，还应在鄂西地区确立一至两个重点发展城市，承担起带动鄂西地区经济发展的作用。2001年7月，秦尊文提出宜昌市“一副”，2002年5月完善为襄阳市、宜昌“两副”，并向中国共产党湖北省委员会、省政府递交了这一建议。

发展

2002年7月，湖北采纳了秦尊文的“一主两副”战略，摈弃了此前制定的“一特五大”格局，成为中国布局省域副中心城市的先行者之一。次年8月，国务院原则通过《湖北省城镇体系规划（2003—2020）》，明确武汉为湖北省域中心城市，宜昌市、襄阳市定位为湖北省域副中心城市。

2021年，国务院批复《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，明确提出支持襄阳等地建设省域副中心城市，支持襄阳产业转型升级示范区建设。同年，湖北省十三届人大五次会议上点名了宜昌省域副中心建设。2022年，中国共产党湖北省第十二次代表大会上提出，大力发展襄阳市都市圈，支持襄阳打造引领汉江流域发展、辐射南襄盆地的省域副中心城市。

宜昌市、襄阳自从被定位为省域副中心城市后，经济发展明显加快。2008年，襄阳和宜昌GDP均突破1000亿元。2011年、2014年和2018年，两地区的GDP分别突破2000亿元、3000亿元和4000亿元。2023年，襄阳和宜昌GDP分别达到5843亿元、5756亿元，湖北省政府工作报告称，2023年三大都市圈竞相发展，武汉总量迈上2万亿台阶，襄阳、宜昌分别位居中部非省会城市第一、第二，城市梯次发展格局进一步优化。

推广

在此背景下，湖北建设省域副中心城市的思路和做法开始在全国产生一定影响，并逐步被其他省份借鉴和推广，部分省份也将这一概念应用于省域城镇体系规划和城市发展战略之中。2021年，国家发展改革委等部门印发《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》，支持徐州市、洛阳市、襄阳市3个城市建设省域副中心城市；《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》明确提出，支持赣州市、延安市、遵义市、长治市4个城市建设省域副中心城市，增强辐射带动周边地区发展的能力。2022年，国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》也明确提出，支持中西部有条件的地区培育发展省域副中心城市，引导人口经济合理分布。2023年4月，习近平总书记在重庆主持召开西部大开发座谈会时强调，“积极培育城市群，发展壮大一批省域副中心城市”这一指示，进一步明确了省域副中心城市在区域发展战略中的重要地位。截至2024年8月，国家发文明确支持建设的有徐州市、洛阳市、襄阳市、赣州市、延安市、遵义市、长治市7个省域副中心；经省级政府部门发文支持的省域副中心城市则更多，包括桂林市、柳州市、南阳市、芜湖市、岳阳市、衡阳市、湛江市、汕头市、宜昌市、曲靖、大同市、临汾市、天水市、酒泉市、吉林省等。

形成条件

想成为省域副中心城市，并不是随便一个大都市或地级以上的城市就可以的。它必须满足一下几个必要条件：

较强的经济实力

一个真正的副中心城市的经济总量不仅应当与周边城市相比有相对优势，而且其经济总量不得低于800亿元，否则难以称为“副中心”城市。

规模的人口总量

要想成为副中心，必须要有一定规模的人口数量，尤其是需要大量的外来人口，这既能反映当地的经济实力，也反映出该城市的经济活力。

便捷的交通体系

要想成为副中心，必须要有便捷的交通体系，尤其是公共交通体系。没有便捷、完善的交通网络，建设副中心几乎不可能。

合理的产业基础

要想成为副中心，必须要有完善、合理的产业结构，没有产业作为支撑，副中心建设也无法落实。

一定的历史渊源

城市副中心的发展，除了高度集聚的经济投入和建设规模之外，还应具备一定的历史文脉。只有具有历史渊源的地区，才可能发展成为副中心。

基本特征

经济优势突出

省域副中心城市一般都有较好的经济基础，在省内经济地位突出。国家批复的7座省域副中心城市都有较强的经济实力，其中5座城市2021年的GDP超过4000亿元，进入国家百强市行列，如徐州市GDP超过8000亿元、全国排名第28位。从城市GDP占所在省份的比重看，遵义市、赣州市、长治市和襄阳市4市GDP占所在省份的比重超过10%，其中遵义市GDP占贵州省GDP的比重高达21.29%。各省发文支持的14个省域副中心城市中，只有湛江市和汕头市的GDP占全省比重不到7%，柳州市、芜湖市、宜昌市、曲靖的GDP占全省比重都超过10%，在省内有较高的经济地位。

产业竞争力强

省域副中心城市的主导产业地位突出，具有较强竞争力，第三产业较周边其他城市发达，能够为所在区域提供较好的公共服务。国家批复的7座省域副中心城市大多有竞争力强的特色产业，如徐州市的工程机械、洛阳市的农机和有色金属、赣州市的稀有金属和家具、遵义市的酒类食品都处于中国同类产业的龙头地位，襄阳市的汽车产业和长治市的煤炭产业也都极具竞争力。国家批复的7座省域副中心城市的第三产业发展都比较快，服务功能较为突出。

各省支持的14个省域副中心城市大多有较好的产业基础，特色、优势突出，如柳州市的螺蛳粉、南阳市的防爆电机、大同市的煤炭电力、宜昌市的磷化工、芜湖市的汽车产业、湛江市的海洋产业等全国闻名；有11个城市第三产业占比高于第一、第二产业，其中5个城市的第三产业占比超过50%，服务业相对比较发达。

人口规模较大

省域副中心城市的城区人口数量远高于周边城市，大多数城区人口超过100万人，达到大城市标准。国家批复的7座省域副中心城市中，徐州市、洛阳市、襄阳市、赣州市、遵义市5座城市的城区人口超过100万人，市区人口超过200万人，市域常住人口超过500万人；长治市的城区人口、市区人口和市域常住人口也分别超过100万人、150万人和300万人；只有延安市口规模较低。各省已支持的14个省域副中心城市中，城区人口超过100万人的有10个，市区人口超过200万人的有5个，市域常住人口超过500万人的有6个。天水市、临汾市和南阳市虽然城区人口都不到100万人，但市域人口较多，未来有很大发展潜力。酒泉市虽然人口数量相对较少，却是甘肃省西部地区人口最多的城市。

重要交通枢纽

国家批复的7座省域副中心城市中，有5座是全国性综合交通枢纽城市，6座是国家物流枢纽城市。从高铁通达性看，徐州市地处陇海铁路、京沪两大交通走廊的交汇处，十字形高铁已经建成通车；襄阳市、洛阳市、赣州市、遵义市规划都处于两条高铁的交会处，均已有一条高铁建成通车；延安市、长治市也都已经通了高铁。各省支持的14座省域副中心城市中，13座是全国性综合交通枢纽城市，12座是国家物流枢纽城市。14座城市全部通了高速铁路和高速公路，对外交通非常便捷。

基本功能

分担部分中心城市功能

推动省域均衡发展，是中国省域副中心城市建设的主要目的之一。省域副中心城市发展水平与省内中心城市和省外中心城市都有一定差距，承接中心城市的部分转移功能，接受中心城市的辐射带动是其快速发展的主要动力之一，也是其基本功能。省域副中心城市的分担功能主要体现在四个方面：第一，与中心城市有较好的交通联系，保障各类经济发展要素能够便捷的流动，在中心城市与省域副中心城市之间能够形成紧密的分工协作关系；第二，具有较大的发展空间，既保障中心城市转移来的产业能够以较低的成本顺利落地，又能为副中心城市快速集聚产业和人口提供空间支撑；第三，具有较大人口规模，能够满足各类产业的用工需求；第四，具有较好的营商环境，能够吸引中心城市的高端产业和高级人才到副中心城市落户发展。

突显特色产业优势

随着全球化进程的深入推进，不断涌现出规模体量不大，但在世界经济体系的某个方面承担重要职责的新兴城市，这反映出世界城市体系正在由规模等级结构的中心地体系向多中心、扁平化的网络体系转变。专业化、特色化发展是省域副中心城市快速崛起、提升自身影响力的有效路径。立足自身特色资源条件，大力发展行业细分领域的高端专业化职能，尽快融入全球产业体系和“双循环”新发展格局也是省域副中心城市的发展方向。在与周边城市的分工协作上，省域副中心城市要聚焦主导产业发展和龙头企业培育，主动将部分加工配套环节疏解到周边城市，打造区域一体化产业集群。

带动周边地区经济发展

带动周边地区发展是省域副中心城市最重要的功能之一，为此省域副中心城市要聚焦主导产业发展和龙头企业培育，使自身的发展水平高于周边城市，并且与周边城市有紧密便捷的联系。第一，省域副中心城市的人均地区生产总值和人均收入要高于周边城市；第二，省域副中心城市的产业结构要优于周边城市，第三产业产值占比应不低于50%；第三，省域副中心城市要有较强的公共服务能力，教育水平、医疗水平等要高于周边城市；第四，省域副中心城市的科技创新能力要显著高于周边城市，能够为周边城市发展提供一定的科技支撑；第五，省域副中心城市要有发达的综合交通网络，交通基础设施不仅要覆盖自身辖区范围，还要覆盖周边城市。

意义与评价

意义

省域副中心城市的建设，是为了填补中心城市辐射区域的空白，同时协调区域经济发展，再造经济增长极，减轻省域中心城市发展压力，避免中心城市“一城独大”所带来的城市病等问题。

评价

（截至2022年）湖北“一主两副”重点发展战略成绩斐然。——《21世纪经济报道》评

（截止2023年）从21座城市的分项评价得分看，处于发展期的省域副中心城市各分项得分都比较高，承接功能相对完善，需着重提升发展功能和辐射功能；处于培育期的省域副中心城市，承接功能和发展功能得分较低，近期应着重提升承接功能，做大做强城市规模；处于孕育期的省域副中心城市各项评价得分都比较低，各市需要根据自身条件，优先发展具有比较优势的产业，并努力争取省级政府的大力支持。——《城市和小城镇改革发展中心》评

省域副中心（城市）并不仅是一种荣誉、一个头衔，而是一种功能的体现。如果只是“戴帽子”，甚至以邻为壑，就背离了设立省域副中心城市的初衷。——时任中国城市经济学会副会长、长江经济带智库联盟秘书长秦尊文评

对于面积广阔、人口众多的省份来说，形成若干个副中心城市不仅有必要，而且具有可能性。——时任中小城市研究院院长、中国社科院原城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞评

典型案例

江苏

2021年，国家发展改革委等部门对全国20个产业转型升级示范区建设的典型经验做法进行总结，徐州市3项经验做法被纳入典型全国推广，分别为“以产业园区为载体，培育壮大市场主体”“推进城市更新改造，提升城市功能品质”“因地制宜发展新能源产业”。作为徐州唯一的国家级经济技术开发区，徐州经济技术开发区坚持构建以工程机械及智能制造世界级地标性产业为主导，以生物医药与大健康、新能源、集成电路及ICT三大战略性新兴产业为引领，以人力资源、跨境电商、数字经济三大新业态为特色，以五大创新中心为驱动的“1335”现代产业体系，园区实力不断增强，2020年徐州经开区综合实力跃居国家级开发区第24位、全省第5位。同年，中华人民共和国国家发展和改革委员会公布《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，徐州市被纳入资源型地区和老工业城市重点支持城市。规划明确支持徐州建设省域副中心城市、国家产业转型升级示范区。

四川

2018年，四川在省委十一届三次全会上明确绵阳市、德阳市、乐山市、宜宾、泸州市、南充市、达州市等7个区域中心城市，鼓励和支持有条件的区域中心城市争创全省经济副中心。2022年，四川首次明确确定了绵阳、宜宾—泸州组团、南充—达州组团三个省域经济副中心。2023年以来，四川推进省域经济副中心建设力度加大，在政府工作报告提出“一中心一方案”支持3个省域经济副中心建设及区域中心城市建设，并在当年底开始陆续下发支持省域经济副中心建设的意见。