指标到校是指在区域内初中校中定额分配本地普通高中（尤其优质普通高中）的招生名额的招生政策。满足要求的学生即使没有达到统招录取分数线，也可以根据该政策享受指标进入优质高中就读，并享有与统招生同样的待遇。
2002年教育部印发的《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》提出要“积极探索建立招生名额分配制度”，这是国家首次以文件形式提出“指标到校”政策。2012年1月20日，教育部、国家发展和改革委员会、审计署印发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》，规定高中招生名额分配的具体比例，即“要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中，现在已经高于30%的要巩固提高并逐步扩大分配比例”。据此，各地纷纷出台“优质普通高中招生指标分配到校”“地段生优先就读优质普通高中”等政策。
指标到校政策的目标在于通过中考招生的杠杆作用，引导初中生源均衡配置，调动农村初中和薄弱初中的办学积极性，促进义务教育阶段学校均衡发展，解决义务教育阶段的择校问题。
背景
义务教育均衡发展是实现教育平等的基础。中招考试作为筛选人才的重要制度之一，蕴含教育公平的要义。为深化招生制度改革，加强对欠发达地区的政策倾斜力度，提高薄弱初中学校的优质普通高中和中等职业学校招生名额占比，指标到校政策应运而生。
定义
在区域内初中校中定额分配本地普通高中（尤其优质普通高中）的招生名额。将优质高中的统招指标按照一定方式分出一部分或全部，直接分配至辖区内初中，满足要求的学生即使没有达到统招录取分数线，也可以根据该政策享受指标进入优质高中就读，并享有与统招生同样的待遇。
发展
政策孕育期（20世纪90年代～2002年）
1999年6月，国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“鼓励各地中小学自行组织毕业考试，采取多种形式改革高中阶段学校的招生办法”，这是中国教育政策文件中首次提及“改革普通高中的招生办法”。随着20世纪90年代中后期开启的“基础教育新课程改革”等各项教育改革事业的发展，2001年5月印发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“改革考试评价与招生选拔制度，探索科学的评价方法，发现和发展学生潜能”；2001年6月教育部颁布的《基础教育课程改革纲要（试行）》也提出“要完善初中升高中的考试管理制度”。这些政策文本释放了鼓励各地对普通高中招生方式进行改革、创新的政策信号，个别地区先后自发、零星地探索高中招生制度及具体方法等，为国家正式出台相关政策积累了经验。
政策初建期（2002年～2005年）
2002年12月，教育部发布《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，提出“积极探索建立招生名额分配、优秀学生公开推荐等制度”，这是国家首次提出要建立高中招生名额分配制度（但此时尚未有“指标到校”的表述）。2004年2月和2005年1月，教育部先后印发《国家基础教育课程改革实验区2004年初中学业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》和《教育部关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，提出“积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法，以促进义务教育阶段的学校均衡发展”。
政策启动期（2006年～2011年）
2006年6月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定，适龄儿童、少年“依法享有平等接受义务教育的权利”；“促进教育公平”成为义务教育政策的核心价值导向，大部分省会城市于2006年左右开始实施“指标到校”政策。2008年2月，《教育部2008年工作要点》中指出，“全面实施初中毕业生学业考试与综合素质评价相结合的高中阶段招生考试制度改革，推广将普通高中招生指标均衡分配到区域内初中的办法”；4月3日，教育部发布《教育部关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》，进一步要求“将优质高中名额中的大部分均衡分配到普通初中”。2010年7月29日发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》指出，要“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”，以此推进义务教育均衡，这个制度设计由此正式上升为教育领域的国家战略；2010年10月，教育部、国务院纠正行业不正之风办公室、监察部等七部委联合发布《关于2010年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》，再次强调“要积极推进和完善将优质高中和中等职业学校部分招生名额合理分配到区域内初中的办法”；2010年12月5日，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》要求，“实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法”，并在三大直辖市和20多个省份进行试点。
政策规范期（2012年～2015年）
2012年，教育部、国家发展和改革委员会、审计署印发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》，第一次明确规定了高中招生名额分配的具体比例，即“要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中，现在已经高于30%的要巩固提高并逐步扩大分配比例”。据此，各地纷纷出台“优质普通高中招生指标分配到校”“地段生优先就读优质普通高中”等政策。随着招生政策的逐渐完善，中国形成了相对完整的考试招生体系，但“唯分数论”“择校热”、违规招生等现象仍时有发生；国家又先后出台政策，规范高中招生名额分配比例等，政策的规范性和科学性逐渐得到提高。2014年1月26日，教育部印发《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，提出“免试就近入学”，采取“单校划片”和“多校划片”等政策措施，并再次强调“将不低于50%的优质高中招生名额合理分配到区域内初中并完善操作办法”；2014年9月，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》进一步明确了“2014年启动考试招生制度改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色社会主义教育考试招生制度”等招生制度改革的总体目标，并指出要“改进高中阶段学校考试招生方式，实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”。2015年1月，时任教育部部长袁贵仁在全国教育工作会议上的讲话中，明确提出“继续推进优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中”“加快缩小校际差距”等。
政策推进期（2016年之后）
2016年9月，教育部发布《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》，开启了“新一轮中考改革”，改革内容包括推行初中学业水平考试、完善综合素质评价、改革招生录取办法等，“指标到校”政策属于“改革招生录取办法”中的一项，即“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法，招生名额适当向农村初中倾斜，促进义务教育均衡发展”。2017年1月《国家教育事业发展“十三五”规划》将“坚持促进公平”作为推进教育改革发展的基本原则之一，进一步强调“教育发展成果更公平地惠及全民”“城乡、区域、学校之间的差距进一步缩小”，“完善义务教育免试就近入学制度，改进高中阶段学校考试招生方式，逐步建立基于初中学业水平考试成绩、结合综合素质评价的普通高中招生录取机制，合理分配优质普通高中招生名额”“促进义务教育均衡优质发展”“在确保2020年全国基本实现县域内义务教育均衡发展的基础上，推动有条件的地区实现市域内均衡发展”。2017年10月，党的十九大报告提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。此后，国家又陆续出台了鼓励和促进招生考试制度改革相关政策。在这一时期，“指标到校”政策在全国各地进一步深化，其作为一项正式的招生政策地位得到提高并获得了组织保障。
意义
在初中办学水平校际差异大、初中择校现象普遍存在的情况下，该政策的目标在于通过中考招生的杠杆作用，引导初中生源均衡配置，调动农村初中和薄弱初中的办学积极性。促进义务教育阶段学校均衡发展，解决义务教育阶段择校问题。
规定
2012年1月20日，教育部、国家发展和改革委员会、审计署印发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》，具体如下：
特征
指标到校政策展现出四个核心特征：在公平性方面，通过城乡差异化措施促进教育均衡，既保障城市学生校内公平竞争，又通过名额倾斜弥补农村学生的历史劣势；发展性表现为学生与学校的协同进步，既为学生提供优质发展平台，又推动薄弱学校提升办学质量；复合性揭示了政策实施中的复杂挑战，包括不同生源的学习适应问题和文化冲突；创新性则体现在政策内涵的持续丰富，从最初解决择校问题逐步扩展到职业教育、乡村振兴等多个维度，形成动态发展的政策体系。这些特征共同构成了"指标到校"政策的多维价值框架。
影响
正面
指标到校政策在一定程度上稳定了薄弱学校的生源，提升了办学积极性，政策实施后的高中升学率还呈现稳步上升态势。指标到校政策有助于提高办学活力，促进教育公平，缓解教育焦虑，并且看到以分数为单一标准的招生政策所带来的问题，诸如购买学区房，高昂择校费等加重了家庭经济负担以及学生课业负扣等。
反面
指标到校政策实现均衡的目标在执行中因各方利益受损而大打折扣。首先，在指标到校实施之前，优质学校与普通学校、城市学校与农村学校之间便存在着差异，这些差异是历史造成的，并不能通过一项政策对弱势进行补偿就能弥补。在政策实施之后，物质性资源配置的不均衡现象也并未解决，政策为薄弱学校带来的只是更高的示范性高中升学率、优质生源的回流。当然，这能在一定程度上吸引优秀教师到校任教，促进学校改善办学条件，提高整体质量。但是这种短期的发展无法产生质的飞跃，长期形成的差距依然存在。薄弱学校增大的指标名额是有限的:不会吸引大量的优秀学生人学，所带来的效益也是短暂的。其次，指标到校政策对于薄弱学校而言，影响并不都是有利的。一些薄弱学校会将名额增加的优势化为自身停滞不前的借口，因为不管是否提高了自身的教学质量，指标生的数量是固定的，其升学率就有了最低保障。而对于优质学校而言，采取措施控制指标生带来的不利影响，能够为其良性运转提供保障。因此，薄弱学校与优质学校间的差距依然存在。
只有对教育政策的公平属性予以足够重视，明确教育政策公平性的优先次序和应有地位，才能通过教育政策的推行来公平合理地调整教育资源，进而实现教育公平四。指标到校政策要解决的义务教育资源配置公平问题，实际上是基于教育政策的精英化取向所做出的公平决策。示范性高中是实施精英教育的场所，在打着素质教育旗号而实际采取分数至上取向的基础教育阶段，主流价值观普遍认为学生只有在优质教育场域中接受教育才能实现优质发展，因此政府出台了高中招生指标到校政策，以提高普通学生步人精英行列的占比。然而这一精英化取向原本就违背了义务教育政策的公平属性，试图以偏概全，视公平享受优质教育资源为教育实质公平。政策执行中所产生的诸多问题只是政策本身取向偏差的表征，指标到校政策所维护的公平是有限的，是对弱者进行补偿的表象公平，但是要达到促进义务教育均衡发展的目标还需在政策执行中做出适度调整，以实现实质公平。
参考资料
教育部 国家发展改革委 审计署关于印发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》的通知.教育部网站.2025-07-16