简单百科
廉租房

廉租房

廉租房是政府以租金补贴或提供实物配租的方式，旨在向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。在20世纪初期，西方发达国家经历了1929年到1933年的经济危机和二战后，导致住房短缺问题愈发严重。为了公平解决不同收入层次的住房需求，各国政府采取了住房保障措施，以确保每个人都有适当的住房机会。许多国家的住房市场中，廉租房所占比例相当大。在1998年，中国提出了建设廉租房的政策，并随后颁布了一系列相关法律法规，旨在建立和保障廉租房制度。

各国的廉租房政策具备一些普遍的特点，同时也具有各自独特的特征。这些政策包括直接提供房租补贴、兴建政府公房并以低租金出租、支持非盈利机构兴建住房等方式。在廉租房建设的早期阶段，大多数国家依赖财政资金支持，但随着建设任务的增加，需要吸引社会和市场资金，因此采用了多种方式来形成多元化的融资渠道。

在中国，廉租房的分配方式主要以提供租金补贴为主，辅以实物配租和租金减免。廉租房的相关制度包括资金管理、房源供给、准入退出以及管理监督等几个方面。根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号），自2014年起，各地的公共租赁住房和廉租住房进行了并轨运行，合称为公共租赁住房。此外，还存在其他制度，如经济适用房、两限房、共有产权房等，用以解决住房问题、促进社会稳定以及缩小贫富差距。

作为推动社会主义和谐社会建设的重要措施，廉租房发挥了积极作用，不过在政策执行、覆盖范围、资金来源和周转、准入和退出机制、社会保障制度、廉租房供给等方面也存在一些问题，解决措施则包括：多元化筹资来源、将廉租住房建设纳入政府官员绩效考核、确定廉租住房受益对象、鼓励私人建造商参与廉租住房建设、优化廉租房选址、建立相关信用制度、确立公平分配制度和公众问责制度等来促进廉租房制度的健全和完善。

历史背景和现状

住房问题在全球各国都是一个重大的社会和经济挑战。作为人们基本的生活需求之一，住房对于确保国民安居乐业、社会稳定和促进经济发展至关重要。因此，大多数国家，包括发达和发展中国家，自20世纪以来都建立了各自的住房保障体系。

20世纪初期，西方发达国家经历了1929年到1933年的经济危机和第二次世界大战后，出现了住房短缺问题。各国政府开始采取了住房保障措施，最早建立廉租房制度的国家之一是英国，早在1919年，《住宅与城镇规划法》规定政府决定廉租房的价格，禁止私人房主随意设定租金和买卖二手房，多余的房屋也只能卖给政府，转为公共住房，政府出资兴建并以合理租金提供给居民。美国提出了“可承受住房”的目标，旨在公平解决不同收入层次的住房问题，确保每个人都有住房机会。并于1934年通过《国家住房法》，1937年通过《公共住宅法案》。法国在战争中遭受了严重破坏，政府逐步推出了“廉租房政策”。日本自1950年起相继制定了《住房金融公库法》《公营住宅法》《日本住宅公团法》等。这些举措也鼓励了其他国家效仿，包括新加坡在内，建立廉租房制度，以维护社会稳定并提高国民福利。

中国经济学家吴敬琏在2007年《廉租房应成为主要住房方式》的文章中引用联合国人类住区规划署的数据，指出全球各地租房家庭的比例普遍较高，平均达到了34%。在西欧和其他高收入国家或地区，租房者的比例更高，高达57%。此外，一部分人住在公共住房中。联合国的调查数据显示，中国城市中出租房屋的比例占全部住房总量的15%。与中国相比，只有泰国（13%）、印度（10%）、匈牙利（9%）和保加利亚（9%）的出租房比例较低，其他国家都高于中国。美国的出租房比例为30%，而瑞典达到60%、瑞士为65%。从廉租房建设情况来看，中国香港特区建造了65万套廉租住房，约占全港住房总量的35.6%以上。新加坡有6万户家庭住在政府提供的廉租住房内，约占全部家庭的8.6%。在发达国家，也有相当数量的公共住房以低价出租，比如比利时占全部住宅的7%（1998年）、法国18%（1996年）、德国9%（1998年）、英国20%（1998年）、瑞典23%（1995年）、荷兰6%（1999年）和日本6.8%（1998年）。

美国

美国通过立法实施各种住房政策，其中《住房法》规定政府必须提供低收入者较低租金的住房，通常不到私人租房的一半。为了鼓励租房并解决住房问题，美国在1974年推出了租金补贴计划。然而，直到20世纪90年代，公共住房政策遭遇挫折后，美国开始更多地采取优惠政策，如贴息贷款、担保和抵扣个人所得税，来支持住房保障。

美国的住房政策针对不同收入层次采取不同的措施。高收入者可以购买商品房，中等收入者可以申请租住“社会住宅”，政府提供贴息支持并监管租金，而低收入者可以租住价格较低的“公共住宅”，政府在房租超过家庭收入的30%时提供补贴。各城市每年公布不同的高、中、低收入线标准。

美国的租金补贴计划分为两类：一类以特定住房为基础，受补贴者只能租赁指定的住房；另一类以租户为基础，只要屋主参与计划并符合联邦政府住房和城市发展部的标准，受补贴者可以自由选择住房和地点。补贴由地方公共住房机构支付给屋主，租户需支付30%的家庭收入用于支付租金，余下的由政府支付。

一般来说，家庭收入低于当地平均家庭收入的一半即可申请以房屋为基础的补贴。另一方面，以租户为基础的补贴计划分为许可证计划和租屋券计划。根据许可证计划，租金不得高于合理市场租金标准，租户支付家庭收入的30%作为房租，其余由公共住房机构支付。租屋券计划则更灵活，租户可以选择租金高于或低于市场租金标准的住房。当租户选择高于市场租金的住房时，需自行支付超出部分的租金，公共住房机构支付介于合理租金标准和家庭30%收入之间的租金补贴。许多私人屋主乐意参与此计划，因为需求旺盛，不用担心租房难。此外，租金有保障，因为政府部分支付租金，租户也愿意守法，否则将失去补贴资格。

新加坡

在新加坡，政府采用直接建造公房的住房供应模式，通过成立住宅发展局来管理住房建设和资金运营。这一模式旨在促进廉租房建设更好、更快地发展，以确保低收入居民能够租到适宜的住房。这些“社会住宅”针对中低收入家庭，降低了住宅造价约20-50％，使最低收入家庭的购房价格降低50％，中收入家庭降低15-20％，只有中高和高收入家庭需要购买商品住房。

廉租房分为两个级别：家庭年收入低于800新元的只需支付总收入的10％作为房租，而年收入在800至1500新元之间的家庭则支付总收入的30％作为房租。房产和发展委员会会兴建新的出租住房，将其与商品住房混合建设，以维持社区的多样性。该委员会还会将部分空置楼房的多居室改造成1居或2居室的小单元，以便更多家庭租房，租金也更符合他们的收入水平。

法国

法国的廉租房制度由来已久，最早在1894年立法确立。在过去的百余年里，法国不断加强和完善了廉租房制度，其中包括2000年规定城市必须确保廉租房占住房建筑总量的至少20%。法国通过《国家住房承诺法》和《可抗辩居住权法》等法律为廉租房计划提供了法律保障。法国的廉租房通常由政府资助持非营利机构建设，租金只有市场价格的1/3，甚至更低，主要面向中低收入层的居民。目前，廉租房在社会住房总量中占比达17.5%，使法国成为欧洲社会住房率最高的国家之一。

然而，法国的廉租房制度也存在一些问题，包括财政压力、住户滞留、社会治安等方面的挑战。此外，廉租房的准入机制相对健全，但退出机制不够严格，导致一些住户即使收入有了显著改善，仍然长期占用廉租房，引发社会矛盾。总的来说，法国的廉租房制度数量庞大，供应普及，但也面临一些管理和社会问题。这一制度在维护社会稳定和人民居住需求方面发挥了积极作用，特别是在稳定房价方面产生了积极影响。

日本

日本的廉租房，首要照顾单亲母亲、残障人和老年人的需求。这些住房并不根据入住人数收取租金，而是按照房屋的建设成本和设施条件来确定租金。因此，它们更符合日本所称的“公营住宅”而不是真正的“廉租房”。日本拥有超过220万套公共“廉租房”，占总住宅的4.7％。在东京、大阪和名古屋市这三个大城市，约有50％以上的“廉租房”。

日本采取了一种直接参与的方法，支持非营利机构建造低租金、低成本住房，这一方法的特点是提供政府优惠贷款，并补贴贷款利息。此外，日本还通过多种筹资途径鼓励私人住宅的建设和购置，包括低税率和免税优惠。政府还通过提供低息贷款来促进企业参与私人住宅建设，同时鼓励地方社团和组织吸引社会资金用于住房建设。日本还投资成立了住宅公团，建造“公团住宅”，并向城市中等收入者提供出售和出租方面的优惠，同时向地方政府提供资金补贴，用于建造“公营住宅”并租给低收入家庭，同时提供大幅度的补贴。

中国

在新中国成立至改革开放前，中国采用了计划经济体制，实施了城镇住房实物分配和低租金的福利性住房制度。然而，由于经济水平和财政资源等多种因素的影响，住房供应无法满足需求，住房短缺问题变得突出。1992年开始全面实行市场经济，住房也由福利性质逐渐转向商品化。城市如上海市、北京、广州市和深圳市等地的房地产市场兴起。1998年开始，中国启动了城镇住房制度的全面改革，停止了住房的实物分配，鼓励住房商品化和社会化。与此同时国务院发布通知，建议建立多层次城镇住房供应体系，包括廉租住房供应给最低收入家庭。2003年，国务院正式将房地产业列为国家经济的支柱产业。2005年，中国的基尼系数已经达到0.45，人均GDP在1000美元至3000美元之间，社会分配问题成为高层关注的焦点。尽管2008年金融危机影响了中国的房地产市场，导致房价下降，但自2009年以来，中国城市房价再次经历了高速增长。政府采取了多种措施来宏观调控市场，但房价仍然居高不下。这些都反映了社会贫富差距的扩大以及内需的不足。在而当时的住房保障体系并未提供适当的租赁保障机制来满足中低收入人群的需求。政府由此开始重视为最低收入家庭提供廉租住房，并为中低收入家庭提供经济适用住房。2006年，温家宝主持召开的国务院常务会议上提出要加速城镇廉租房制度的建设，规范经济适用房的发展，同时鼓励住房二级市场和租赁市场的发展，以有步骤地解决低收入家庭的住房问题。同年，建设部发布了《城镇廉租房工作规范化管理实施办法》。2007年，国务院发布意见，扩大了廉租住房制度的覆盖范围，从城市最低收入家庭扩大到低收入家庭，同年十月财政部发布了《廉租住房保障资金管理办法》。2007年11月建设部发布了《廉租住房保障办法》。

”廉租房"一词首次正式出现在1999年建设部发布的《城镇廉租房管理办法》中。该办法明确了廉租房的对象是城镇居民户口的低收入家庭和其他住房弱势群体，政府为他们提供低于市场租金的廉价住房。根据住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）的规定，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

廉租房与中国的另一项住房保障措施——经济适用房，在经营方式、目标对象和房源等方面存在以下不同：经济适用房主要是新建住房，而廉租房的房源更为多样化，包括政府新建、收购的住房；腾退的公有住房；社会捐赠的住房以及其他渠道筹集的住房等。廉租房仅提供租赁选择，而经济适用房则用于售卖给符合条件的购房人。廉租房主要面向城市的特困人口出租，通常只收取象征性的房租，目的是提供经济上的帮助。而经济适用房通过土地政策、税收政策、建筑标准的调整以及限制开发商的利润等手段，降低了房屋建设成本，面向那些无法承担市场价商品房的城市居民提供以低于市场价格的方式销售。

中国香港地区

在香港特别行政区，公共住房制度的成功得益于专门机构的运作。主要机构包括房屋委员会和房屋协会，它们一起规划、开发、建设、分配和管理香港的公共住房。房屋委员会成立于1973年，负责策划和执行房屋政策，特别是公共租赁和居屋计划，以满足低收入家庭的需求。房屋协会成立于1948年，是一个非政府、非营利性的机构，专注于提供高质量且经济实惠的住房，尤其是夹心层住宅，以满足特定家庭群体的需求。

香港政府为公屋建设提供了重要的财政支持，包括发展贷款基金等形式的资金支持。1988年的财政安排和1994年的补充协议为房屋委员会提供了大量资金，包括永久资本。政府还提供免费土地用于公屋建设。自1988年以来，政府不再向房屋委员会注资。住房分配根据家庭收入不同进行分类，提供不同类型的住房供租赁或购买。股本投资是回报政府资金投资的一种方式，其中包括来自房屋委员会的净运营盈余。

国际廉租房政策的共同特征

各国廉租房政策都旨在解决低收入家庭的住房问题，确保住房的普遍可及性，维护社会公平和稳定。目前国际上各国的廉租房政策存在着几个共同特征，比如相似的背景和目标，政策发展的过程，政策都追求公平性，都通过立法确保住房政策的实施，类似的资金来源。这些共同特征中也存在在差异，比如各国廉租房的建设资金通常依赖政府财政支持，各国政府在不同程度上提供资金支持。此外，一些国家还通过其他渠道筹集资金，如美国利用发达的资本市场和住房金融体制，法国鼓励非营利公司或住房合作社建房，并靠地方政府的出售和租金收入来筹措资金。廉租房政策在发展过程中大部分都经历了两个阶段。最初，政府直接干预住房市场，通过投资或补贴建设公共住房来解决住房短缺。随着经济发展，政策转向鼓励市场机制，鼓励个人购房，特别是中等收入以上的人群，而有些国家则坚持廉租房出租性质。

国际上针对廉租房的补贴方式有四种：现金补贴，住房券补贴，直接减免租金，税收减免。以住房券补贴为例：政府发放给低收入住房困难户的凭证，用于领取住房补贴。住房券补贴通常是根据“标准租金”而非实际支付租金计算的定额补贴，超出住房券金额的部分由承租人自己支付。住房券补贴最早出现于美国20世纪80年代，用于家庭收入低于当地中位收入的家庭。

中国的廉租房只租不售，分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。

廉租房资金来源

廉租房建设初期，多数国家依赖财政支持，但随着建设任务的加重，需要吸引社会和市场资金，采用多种方式形成多元化的融资渠道。这包括政府采用直接补贴、税收优惠、贷款贴息等方式，鼓励社会投资者参与保障房建设。此外，一些国家还推行“先存后贷”的住房储蓄制度，利用储蓄时间差，有效集聚私人资金。金融创新产品如房地产信托基金和债券也被用于融资。最后，一些国家通过住房合作社方式筹集资金，社员合作建房，降低了成本。这些融资方式的选择因国家不同而异，但都旨在解决中低收入家庭住房问题。

根据中国的《廉租房保障办法》和《廉租住房保障资金管理办法》，中国廉租房的资金主要有以下五个来源：一是年度财政预算安排的廉租住房保障资金；二是从住房公积金增值收益中扣除贷款风险准备金和管理费用后的余额；三是土地出让净收益中不低于10%的比例用于廉租住房保障资金；四是政府的廉租住房租金收入；五是社会捐赠以及其他筹集的资金。另外，需要强调的是，这些资金来源在使用时必须严格按照规定，确保廉租住房租金收入与廉租住房保障资金不混合使用，并专项用于廉租住房的维护和管理。

中国廉租房制度的相关文件

从1998年开始，中国相继出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》《城镇廉租房工作规范化管理实施办法》《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》《廉租住房保障资金管理办法》《廉租住房保障办法》，用以支持廉租房建设。2014年，中国的住建部等部委发布了《关于公租住房和廉租房并轨运行的通知》，公共租赁住房和廉租住房开始合并运行，之后统称为公共租赁住房。其中2007年颁布的《廉租住房保障办法》，从房源供给制度、准入退出制度和管理监督制度，就廉租房的保障、管理等做出具体规定，如第一章和第二章规定了廉租房的受益人是城市中最低收入且住房困难的家庭以及提供廉租住房的方式包括实物分配、租金补贴和租金减免；第三章中规定政府是廉租房供应的主体，负责提供廉租住房；第四章和第五章则规定了廉租房的准入和退出机制，以及公示办法和监督机制。

意义

住房问题在绝大多数国家的经济发展和城市化进程中是不可避免的。对于一个不断富裕和追求公平的社会来说，确保每个人都有适宜的住房是一项全民生存权利。因此廉租房不仅有政治意义，还具有社会和经济重要性。

问题及对策

问题

对策

廉租房制度能采取的对策可以考虑以下几方面：多元化筹资来源，包括中央财政补贴、地方政府积极筹资、引入房地产信托基金、发行住房建设公债等方式，以支持廉租住房建设。将廉租住房建设纳入政府官员绩效考核，实行奖惩机制和责任追究，以推动廉租住房建设。确定廉租住房建设的受益对象，主要锁定在低收入家庭，完善个人收入记录，建设小户型经济适用房和廉租住房。利用市场机制，鼓励私人建造商参与廉租住房建设，成立专门机构负责公共住宅的管理。优化选址，建设廉租住房社区，简化租赁流程，明确准入和退出机制。建立个人信用制度，包括银行发放工资、个人信用评价机构和经济信用评估。借鉴国际成功经验，政府主导投资、公平分配制度和公众问责，以提高廉租住房建设的成功率。