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全国社会保障基金

全国社会保障基金

全国社会保障基金（英文名：National Social Security Fund）是国家和社会针对所有社会成员建立的从已有的社会财富中提存、提前储备并用以在人口老龄化高峰时期援助或补偿社会保障对象的资金。其最早雏形可以追溯到19世纪德国颁布的《疾病社会保险法》《工伤事故》《老年和残障》。

全国社会保障基金于2000年8月经中国国务院决定创建，同时还设立了“全国社会保障基金理事会”负责社保基金的运营管理。2004年2月,经国务院批准,全国社会保障基金可以投资于境外证券市场。2009年6月《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》发布，为全国社会保障基金开辟了稳定的资金筹集渠道。2011年,财政部首次从中央企业国有资本经营预算收入中拨入50亿元。全国社会保障基金2023年度报告显示，2023年全国社保基金投资收益额250.11亿元，投资收益率0.96%。基金自成立以来的年均投资收益率7.36%，累计投资收益额16825.76亿元。

全国社会保障基金的建立实现了对社会保障资金的筹集和积累，进一步完善了中国的社会保障体系，同时还打破了社会保障基金条块分割的局面，强化资产运作，保障基金安全，有效避免了乱用社保基金的现象。但由于全国社保基金会的机构属性等原因，目前仍存在着运营管理体制僵化、基金投资渠道狭窄以及收益波动等问题。

基本概念

定义

全国社会保障基金是中国国家社会保障储备基金，是国家和社会针对所有社会成员建立的从已有的社会财富中提存、提前储备并用以在人口老龄化高峰时期援助或补偿社会保障对象的资金，是社会保障制度确立并成功实践的依托。

构成

全国社会保障基金由中共中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以中国国务院批准的其他方式筹集的资金如部分彩票公益金构成。

社保基金特点

法定性

全国社会保障基金是依据国家法律建立并强制筹集的，同时由法律明确规定基金的性质、来源、运营和监管等，所有的环节都要依据国家相关法律法规严格执行。其下所包含的人力资源社会保障部门管理的基金如基本养老保险基金、工伤保险基金、失业保险基金等需由人力资源社会保障行政部门对其收支和管理情况进行严格监督。

社会性

全国社保基金的社会化是由于中国社会保障制度本身就有社会化的性质。这里的社会性有三层含义，首先是社会保障是向全体社会成员普及的，与社会成员的职业、性别、区域、身份等因素无关。其次是指承担社会保障资金或服务义务的主体的多元化，从单一的、仅由国家与单位承担社会保障的体制转变为国家、集体、个人一起承担的保障体制。再者是社会保障基金筹集的多元化以及运营和使用的社会化，即形成了由财政拨款、发行福利彩票、社会捐献和服务收费等多渠道筹款的第三方共担机制和相比于过于保守的银行存款更加多元的投资方式。

储备性

作为国家的战略储备基金，全国社会保障基金与其他社会保险基金不同，由于社会对保障基金的需求与社会的经济供给能力呈现负相关即经济发展状况越好，则对社保基金的必需程度就越小，相反如果社会经济萧条，可能会导致失业等一系列问题，则对社保基金的需求反而越大。为了解决社会保障需求与社会保障基金筹集的上述矛盾，就需要对全国社保基金进行预先储备，这也就决定了社保基金的储备性。

资产独立性

全国社会保障基金资产是独立于社保基金会社保基金投资管理人、托管人的固有财产以及社保基金投资管理人管理和托管人托管的其他资产的业务体系。其与基本养老保险基金、划转的部分国有资本、社保基金会单位财务等应分别建账、分别核算，不可混淆。

投资运作的基本原则

首先保障社保基金的安全性和流动性，在此基础上尽可能实现高收益。

发展历史

2000年8月经中共中央批准，国务院决定建立全国社会保障基金，并设立全国社会保障基金理事会负责运营管理此基金。2001年12月经中国国务院批准，财政部、劳动和社会保障部颁布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，确定了社保基金的资产独立性，明确了社会保障基金投资的基本原则、投资范围、投资比例和投资方式并对理事会投资管理做出进一步规范，建立了更加完善的社会保障基金的监督、报告和财务制度。

2003年6月全国社会保障基金以委托投资管理人管理及银行托管的方式进入证券市场。2004年6月全国社会保障基金向交通银行投资100亿元，标志着全国社会保障基金开启了直接股权投资的历程。自此之后，全国社会保障基金又先后进行了对中国工商银行、中国银行、中国农业银行、京沪高速铁路、中国银联、大唐控股、中节能风电、中航国际等项目的投资并取得成功。2005年中华人民共和国财政部拨入资金净增加228.70亿元，实现收益52.90亿元，达到3.12%收益率。

2006年3月颁布《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，全国社保基金海外投资就此正式启动，规范了全国社保基金境外投资行为，进一步实现防范和化解全国社保基金投资风险。2006年12月社保基金会会正式开展个人账户中央补助资金投资运营管理并设立个人账户基金项目和个人账户基金风险准备金。2008年6月中国财政部、人力资源和社会保障部批准全国社会保障基金投资股权基金。

2009年6月中国境内国有股转持政策正式实施，为全国社会保障基金筹集了巨额资金。2010年3月社保基金会召开第三届理事大会第三次会议，明确提出要建设一流的社会保障资产管理机构。2011年4月社保基金会出资100亿元战略入股国开行，持股比例为2.19%。2014年6月社保基金会发布《全国社会保障基金信托贷款投资管理暂行法》。2015年6月全国社保基金投资入股蚂蚁金服，持有5%的股权，这是全国社会保障基金首次直投的方式入股一家民营互联网金融企业。

2016年9月社保基金会发布《全国社会保障基金信托贷款投资管理暂行办法(2016年修订版）》。2018年9月中国国务院直属的正部级事业单位将社保基金会改革为由财政部管理的单位，并规定其作为基金投资运营机构，不再明确行政级别，需切实履行好基金安全和基金的增值保值责任。2019年1月起财政部开始实施《社会保障基金财政专户会计核算办法》，进一步规范社会保障基金的会计核算。2020年12月，人力资源社会保障部调整年金基金投资范围，规定年金基金财产限于境内投资和香港特别行政区市场投资。2021年末，社保基金资产总额30,198.10亿元，社保基金投资收益额1,131.80亿元，投资收益率4.27%。2023年9月28日，全国社会保障基金理事会发布的2022年度社保基金年度报告显示，2022年，社保基金投资收益额-1380.90亿元，投资收益率-5.07%（扣除非经常性损益后的投资收益率为-4.53%）。其中，已实现收益额829.52亿元（已实现收益率3.43%），交易性资产公允价值变动额-2210.42亿元。

2024年10月12日，全国社会保障基金理事会发布的全国社会保障基金2023年度报告显示，2023年全国社保基金投资收益额250.11亿元，投资收益率0.96%。基金自成立以来的年均投资收益率7.36%，累计投资收益额16825.76亿元。

管理模式

现收现付制

作为一种代际转移方式,现收现付制实际上是政府通过向年轻人征收相应税款来支付同时期老年人的养老金，从而体现社会保险互助互济的再分配效用，管理简单，并且能够实现代际之间与同一代人之间收入的再分配，但无法解决人口老龄化、经济萧条等情况下的养老金的支付问题。

积累制管理模式

积累制又称完全积累制，实际上是本代人建立个人养老账户对自己收入进行跨时间的分配即青壮年时期为老年期进行积攒养老金，这种模式更强调自我保障，每个人都是为自己储蓄，一方面可以提高个人缴费的积极性，另一方面也能实现自我保障，不会出现代际冲突的问题。缺点是不具有再分配效用,且受通货膨胀、人口老龄化等因素影响，使基金面临较大的保值增值压力。

混合制管理模式

又称为部分积累制，在这种模式下，社会保障基金分为社会统筹和个人账户两个部分，一方面要针对已退休人员实行现收现付制以保证其正常养老，另一方面也要实行完全积累制以应对退休高峰。这种混合模式在理论上既保存了现收现付制模式所实现的代际转移和收入再分配，又能发挥积累制提高缴费积极性以及提高储蓄率的作用，同时也能够成功克服现收现付制无法解决的人口老龄化及经济衰退情况下的养老金支付问题。

构成及投资范围

全国社会保障基金的投资范围主要分为经批准的中国境内投资和经批准的中国境外投资。其中中国境内投资主要包括银行存款、债券、信托贷款、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资、股权投资基金等交易类金融投资和持有至到期财产。境外投资范围包括银行存款、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品、债券、股票、证券投资基金，以及用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具等。

优势

全国社会保障基金作为中国的国家战略储备基金，用来应对日益严峻的人口老龄化问题。截至目前，基金的整体运营情况良好，并且据2020年全国社会保障基金理事会社保基金年度报告显示社保基金资产总额已达到29,226.61亿元，良好的发展前景为应对人口老龄化提供保障，有效防范失业风险。同时进一步完善了中国的社会保障体系。同时打破了社会保障基金条块分割的局面，强化资产运作，保障基金安全，有效避免了乱用社保基金的现象。

同时，自2003年社保基金正式进入资本市场，一方面有利于激发广大投资者的投资热情，为资本市场提供资金来源，优化金融市场结构，另一方面，也加快了资本市场产品与服务创新，推动资本市场发展所需的法律框架、市场透明化、监督机制等逐步完善。当前，全国社会保障基金运营主要有如下优势：

战略储备功能强化

在规模方面, 截至到2020年末，全国社会保障基金资产总额已达到29,226.61亿元,其中直接投资资产10,146.53亿元，占全国社保基金资产总额的34.72%；委托投资资产19,080.08亿元，占全国社保基金资产总额的65.28%。中国境内投资资产26,393.12亿元，占全国社保基金资产总额的90.31%；中国境外投资资产2,833.49亿元，占全国社保基金资产总额的9.69%，相比2019年全国基金资产总额26,285.66亿元, 同比增长11.2%。

在投资业绩方面,基金权益投资收益额26,788.13亿元, 其中包括累计财政性净拨入9,909.63亿元，累计投资增值余额 14,681.60亿元、个人账户基金权益1,486.76亿元和地方委托资金权益710.14亿元，投资收益率达到15.84%。截止2021年, 社保基金自成立以来的年均投资收益率8.30%，社保基金资产总额达到30,198.10亿元，累计投资收益额17,958.25亿元。总的来说，经过二十几年的发展，基金总额与2000年基金成立时由中国财政部拨款的200亿相比增长了近150倍。

管理范围拓展

“十三五”时期，社保基金会管理的资金类别，由单一管理作为战略储备的全国社保基金成为转变成为全国社保基金、受托地方养老基金、划转中央企业股权三类资产多样化管理的格局。坚持扩大受托规模与搞好投资运营两手抓，主动加强与相关主管部门和地方政府的协调沟通，推动扩大受托管理规模。截至2020年底，养老基金签约省份已覆盖31个省(区、市)及新疆生产建设兵团，合同金额约1.24万亿元，实际到账超过1万亿元。

现存问题

运营管理体制僵化

全国社会保障基金理事会“行政性”的组织属性，难以适应市场化投资环境的灵活多变。全国社保基金理事会直隶于国务院，资金来源主要为中国政府财政部门，这样当全国社保基金投资率低甚至亏损的情况下，财政部会进行兜底来保证基金安全，虽然可以间接地避免基金缩水，但也减少了理事会与金融市场的接触，导致其缺乏市场意识，严重阻碍基金发展。

并且全国社会保障基金理事会还同时负责基本养老保险基金的投资运营工作，将两种功能追求相异的基金融合进行投资运营，会对基金的风险把控、基金配置和投资结构等方面造成困难。不仅如此，全国社保基金理事会的决策机制也很难满足基金投资对专业型投资人才、市场型管理人才的需求，人才的缺失势必会对基金的发展造成不良影响。其行政主义管理模式也与资本自由的企业化模式相违背，较强的政府意志与基金的专业化、市场化、规范化运营之间存在着深刻矛盾，对投资绩效的考核、投资人员积极性的调动、投资策略的评估、投资组合的选择等方面均会受到较大限制。

投资收益率低且波动大

从表中可以看到，全国社会保障基金的投资收益率波动较大，2007年达到峰值43.19%，2008年出现最低值-6.79%，投资收益波动将近50%，投资收益额的最高值出现在2019年达到2917.18亿元，投资收益额最低值出现在2018年为-476.85亿元，投资收益额波动超过3300亿元，波动范围超过2000年至2019年平均投资收益额的5倍，并且在2004年、2008年、2011年、2016年和2018年等5年间的投资收益率均低于通货膨胀率。

基金实际年收益率波动较大，不利于基金的安全性，与社保基金的储蓄保障功能相悖。理事会为了进一步加强对社保基金投资的风险管控，专门设立了风险管理委员会，但由于其始终无法建立敏捷高速的风险防范决策反应机制，存在反应滞后、前瞻性不足等问题，导致其无法实现对基金安全性的保障。

（以上根据社保基金会发布数据整理）

投资项目狭窄

全国社保基金的投资范围一共包括两部分，一部分是经批准的境内投资范围包括银行存款、债券、信托贷款、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资、股权投资基金等。另一部分是经批准的境外投资范围包括银行存款、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品、债券、股票、证券投资基金，以及用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具等。尽管其投资领域较广，但是从其具体占比来看且其中超过70%的投资为持有至到期资产和交易类证券，其余项目仅占比20%左右。并且由于政策和全国社保基金理事会的事业单位机构性质限制，境外投资比重只有不到9%

全国社保基金的持股占比较高的主要是制造业、建筑业和信息技术业，进一步说明了其持股的行业特性并不广泛，并且其通过同时持有多家公司股票以分散投资风险的效果可能会因为持股公司的专业相似度过高而无法达到预期效果，不利于基金的长远发展。

发展趋势

完善监管体系建设

对于全国社保基金的监管主要包括内部和外部两个部分。在内部监管上，一方面要严格把控，加大监管力度，建立各部门之间相互监管的激励机制，部门之间相互制约，互相监督，另一方面是要提高监管人员的专业水平，提高专业水平和自身监督能力，才能有效保证基金的安全性。在外部监管上主要体现在两个方面，一是对委托单位的监管，在制度上明确限制基金投资风险范围，二是社会监管，要充分运用互联网等平台，公开基金的投资运营情况以及收益等信息，接受社会群众的监督。

构建科学风险管控体系

全国社会保障基金是中国重要的战略储备资金，在基金投资运营管理中，必须始终把安全摆在首位，防范各类市场风险、信用风险和操作风险，加强对风险的识别、度量、防范和监控，构建系统完备、信息流通、科学规范的全面风险管控体系。健全全流程风险管控机制。建立境外投资风险防控体系，确保境外投资安全。健全内部控制体系，强化内控检查和内部审计，推进数据标准化和内控信息化。

建立稳定的基金充实机制

根据中国人口增长和经济发展状况，围绕基金定位和阶段性目标，分阶段精准量化测算全国社保基金的合理规模区间并贯彻持续性发展原则，建立稳定的基金充实机制。以覆盖企业职工基本养老保险基金支出时长为衡量标准，进一步明确在一些人口发展重要节点上全国社保基金的规模目标，并制定发展规划。结合财力状况，推动建立稳定的全国社保基金注入补充机制，探索拓宽资金来源渠道，保持基金规模合理适度和稳定增长。