存款保险制度(金融保障制度)

存款保险制度又称存款保障制度，是指国家以立法的形式，强制要求银行、信用社等吸收存款的金融机构按规定缴纳保费，形成存款保险基金，当个别银行经营出现问题、存款人利益可能受损时，及时动用存款保险基金向存款人偿付受保存款，并采取必要措施维护存款及存款保险基金安全的制度。

存款保险制度作为一项金融业基础性制度安排，可提高金融体系稳定性，更好地保护存款人权益，促进金融机构健康稳定发展，维护金融稳定；但其本身也有成本，可能诱发道德风险，使银行承受更多风险，还产生了逆向选择的问题。至2011年末，全球已有111个国家建立存款保险制度，同期，正在研究建立存款保险制度的国家有41个国家，其中包括中国。

2013年，中国人民银行发布《2013年中国金融稳定报告》称，建立存款保险制度的各方面条件已经具备，内部已达成共识，可择机出台并组织实施。2014年11月30日，国务院法制办公室全文公布《存款保险条例（征求意见稿）》。《存款保险条例》最终于2015年2月17日公布，自2015年5月1日起施行。存款保险制度在中国正式实施，各家银行向保险机构统一缴纳保险费，一旦银行出现危机，保险机构将对存款人提供最高50万元的赔付额。

历史沿革

制度起源

存款保险制度始于20世纪30年代的美国。为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》，联邦存款保险公司FDIC作为一家为银行存款提供保险的政府机构于1933年成立，于1934年开始实行存款保险，以避免挤兑，保障银行体系的稳定，开启了世界上存款保险制度的先河和真正意义上的存款保险制度。

次年正式实施美国联邦存款保险制度。2008年10月2日，根据《紧急经济稳定法案》，FDIC宣布临时将存款保险限额从10万美元上调至25万美元，有效期至2009年12月。截至2019年6月末，参加FDIC存款保险的机构共有5312家，其中外国银行在美国分行有9家；总资产183602.68亿美元，其中外国银行在美国分行资产930.34亿美元；国内存款127887.77亿美元，其中外国银行在美国分行411.59亿美元；受保存款76915.98亿美元，资金覆盖率60.14%。美国通过《联邦存款保险法》《PART330-存款保险覆盖范围细则》《多德—弗兰克法案》等法律法规对联邦存款保险公司的存款保险保障范围与保费基数核算等事项进行了持续完善与明确。

截至2003年，全球共有78个经济体建立了各种形式的存款保险制度，在法律上或者监管中对存款保护进行了明确规定的已有74个经济体（即建立了显性的存款保险制度）。国际存款保险协会和巴塞尔银行监管委员会联合发布了《有效存款保险核心原则》。2015年5月1日存款保险制度建立以来，实施比较顺利，制度功能逐步发挥。2017年国际货币基金组织和世界银行在中国金融部门评估规划更新评估中，认为建立存款保险制度是中国金融改革取得的一项重要成果。

各国实施情况

中国制度历程

自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金以来，存款保险制度已有20年。2004年4月，人民银行金融稳定局存款保险处挂牌；2004年8月，存款保险条例的起草提上日程；2007年，准备出台的方案已经形成，但遭遇全球金融危机的意外干扰，存款保险制度的出台暂时搁浅。

存款保险制度于2012年全国金融工作会议中再提出。2012年7月16日，人民银行在其发布的《2012年中国金融稳定报告》中称，中国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。同月，一份题为《建立存款保险制度刻不容缓》的报告提交至决策层。

2013年，中国人民银行发布《2013年中国金融稳定报告》称，建立存款保险制度的各方面条件已经具备，内部已达成共识，可择机出台并组织实施。2014年1月，央行在人民银行工作会议上表示，存款保险制度各项准备工作基本就绪；存款保险制度作为中国已全面展开的金融改革的重要环节，在2014年择机推出可能性很大。同年3月11日，央行行长周小川表示，存款利率很可能在2014年或2015年放开；张茉楠认为，其一个重要前提是建立推进存款利率市场化的金融防护网的存款保险制度。2014年11月27日，中国人民银行召开系统内的全国存款保险制度工作电视电话会议，研究部署于2015年1月份推出存款保险制度。2014年11月30日，国务院法制办公室全文公布《存款保险条例（征求意见稿）》，准备建立和规范存款保险制度，依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定。其中规定，最高偿付限额为人民币50万元；保费由银行交纳保费。同月30日，《存款保险条例（征求意见稿）》发布，其中规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。2015年1月，中国存款保险条例向社会公开征求意见工作已圆满完成，制度出台前的各项准备工作已经就绪，在按照规定履行相关审批程序之后，存款保险制度可能将会付诸实施。《存款保险条例》最终于2015年2月17日公布，自2015年5月1日起施行。2015年5月1日起，存款保险制度在中国正式实施，各家银行向保险机构统一缴纳保险费，一旦银行出现危机，保险机构将对存款人提供最高50万元的赔付额。

制定原因

存款保险制度是市场经济条件下保护存款人利益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。2008年以来，有关国家和地区不断完善存款保险相关制度，在保护存款人权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定中发挥了重要作用。建立存款保险制度，有利于完善中国金融安全网，更好地保护存款人的利益，维护金融市场和公众对中国银行体系的信心，进一步理顺政府和市场的关系，深化金融改革，维护金融稳定，促进中国金融体系健康发展。在1993年，国务院就提出建立存款保险基金，保障社会公众利益。中国人民银行会同有关部门作了长时间系统研究，充分征求了各方面意见建议。建立存款保险制度的条件已经成熟。制定条例，目的是为建立和规范存款保险制度提供明确的法律依据。世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。

组织形式

已经实行存款保险制度的国家主要有三种组织形式：

政府出面建立

如美国、英国、加拿大；美国模式首先是建立完善的法律保障，并实行强制和自愿相结合的保险方式。联邦存款保险公司FDIC成立72年来，成功地维护了美国银行体系的安全与稳定，也使美国金融霸主的地位得到了巩固和加强。

政府与银行界共同建立

如日本、比利时、荷兰；日本采取政府和银行界共同监理。日本存款保险公司于1971年7月1日正式成立，简称为DICJ。

政府支持下由银行同业联合建立

如德国。德国模式是在政府支持下由银行同业联合建立的，主要由三大银行体系建立的非常独特的存款保险制度。由非官方自愿存款保险体制和政府强制性存款保险体制组成。而三大银行体系分别为合作银行、储蓄银行和商业银行。

保障范围

存款保险范围，既包括人民币存款，也包括外币存款；既包括个人储蓄存款，也包括企业及其他单位存款；本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，不在被保险范围之内。为有效保障存款人的利益，保证存款保险制度的公平性和合理性，促进银行业公平竞争，条例规定的存款保险具有强制性。在中国境内设立的吸收存款的银行业金融机构，包括商业银行（含外商独资银行和中外合资银行）、农村合作银行、农村信用合作社等，都应当参加存款保险。参照国际惯例，规定外国银行在中国的不具有法人资格的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险，但中国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。

制度分类

国际上通行的理论是把存款保险分为显性存款保险和隐性存款保险两种。

显性的存款保险制度

显性的存款保险制度是一种更加市场化的金融保障制度，由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个独立的保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立起存款保险准备金。当成员机构发生信用兑付危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助，或者直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维持金融体系稳定性和公众信心。

显性存款保险制度的优势在于：明确银行倒闭时存款人的赔付额度，稳定存款人的信心；建立专业化机构，以明确的方式迅速、有效的处置问题银行，节约处置成本；实现进行基金积累，用于赔付存款人和处置银行；增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方责任。

隐性的存款保险制度

隐性的存款保险制度是指中国人民银行和政府财政承担着存款保险的职能。

隐性存款保险制度缺点

隐性存款保险制度增加了国家财政负担

在中国隐性存款保险下，银行免费获得了国家提供的存款保险服务，由于没有事前明确规则，也没有设置专门的存款保险基金，当金融机构尤其是银行发生危机时，政府为了维持金融稳定和公众信心，中国人民银行或当地政府必须给予资金救助，导致最终损失由财政买单。1998年以来，中国为了保持银行业稳定、改善其资产质量和增强竞争力，投入的资金超过3万亿元。

导致央行货币供应量超出预定目标

隐性存款保险的最终成本是由财政或者国家银行承担，这必然会影响到货币供应量的变动。尤其是当中央银行进行再贷款时，会造成基础货币的增加，使得货币供应量以乘数效应放大，影响到货币政策的独立性和效率。隐性存款保险制度对货币供应量的影响特别体现在经济过热时。经济过热时应当实行紧缩性的逆周期货币政策，如果金融机构因过度承担风险而破产，在隐性存款保险下的再贷款救助会进一步加剧流动性过剩，对货币政策的目标形成冲击。中国在处理问题金融机构的实践中多次以再贷款的方式给予救助。1998年3月央行向发生挤兑的海南发展银行提供40亿元再贷款救助，在2004-2008年间为银行业提供数千亿注资，这些都增加了流动性，导致货币供应量超出预定目标。

破坏了公平竞争的市场环境

由于隐性存款保险在法律规范上有天然的缺陷，当银行出现危机时，政府往往会优先照顾规模较大的银行。在中国，表现为中央财政对五大国有银行给予巨额注资以及不良资产剥离，而中小银行只是可能得地方政府的救助。因担保载体的差异，使得不同银行的保护程度存在差异。存款人更倾向于选择保护程度较高的国有大银行，这样就使得五大国有银行获得了绝大部分存款，市场占有率遥遥领先，导致中国银行业形成了寡头垄断的市场结构，2012年国有大型商业银行的资产份额占整个银行业的44.1%。由于规模经济和范围经济效应，大银行更能够实现风险分散，中小银行则存在着较为明显的不足，隐性存款保险扭曲了公平竞争的市场机制，不利于中小银行的发展。

制度特点

存款保险起点比较高

首先，通过设定较高的存款保险限额，使绝大多数存款人的全部存款受到明确的法律保障。其次，存款保险在实际操作和赔付中，大多采取过桥银行、收购与承接的方式，将问题银行的存款转移到一家健康银行，实际上使存款人得到100%的全额保障。再次，存款保险对企业存款也提供保护，可以使绝大多数企业客户(尤其是小微企业)得到全额保护，这有利于小微企业的健康发展。

保险费合理或者较低

中国存款保险将实行基准费率与风险差别费率相结合的制度。对高风险存款类金融机构使用较高费率，反之适用较低费率。这有利于促进公平竞争，形成正向激励，强化对投保机构的市场约束。

保险费的使用充分运用市场机制

2015年3月31日，国务院公布《存款保险条例》，将于2015年5月1日起正式施行。《条例》明确了存款保险最高赔付限额为人民币50万元，超出部分依法从投保机构清算财产中受偿。按照《条例》，中国存款保险制度将设立专门的存款保险基金管理机构，由存款机构向这一机构缴纳一定的保险费用，存款人无需直接承担相关费用。一旦银行发生兑付问题，存款账户的存款将由存款保险基金管理机构向存款人“限额偿付”，最高偿付限额为人民币50万元。

制度作用与体现

主要作用

存款保险制度是金融改革的重要一环。存款保险作为市场化的风险防范和化解机制，在理顺政府和市场的关系、完善金融机构运行机制、提升银行体系的稳健性方面有着重要作用，可以在促进银行业健康发展方面发挥重要作用。

一是有利于更好地保护存款人的权益，维护金融市场和公众对中国银行体系的信心，推动形成市场化的金融风险防范和化解机制，建立维护金融稳定的长效机制；二是有利于进一步加强和完善中国金融安全网，使风险早发现和少发生，增强中国金融业抵御和处置风险的能力；三是有利于强化市场纪律约束，创造公平竞争的市场环境，为加快发展民营银行和中小银行、加大对小微企业的金融支持保驾护航。

存款保险对中小银行

一方面，存款保险制度可以大大增强中小银行的信用和竞争力。存款保险可以提升中小银行的信用，为大、中、小银行创造一个公平竞争的环境，推动各类银行业金融机构同等竞争和均衡发展。另一方面，存款保险制度可以为中小银行创造一个稳健经营的市场环境。通过加强对存款人的保护，存款保险可以有效稳定存款人的预期，进一步提升市场和公众对银行体系的信心，增强整个银行体系的稳健性。自2015年中国存款保险制度实施以来，公众对中小银行信心显著增强，中小银行存款市场份额较制度出台时有明显上升。

主要体现

款保险制度能够加强和完善对存款人的保护，使存款人的存款更安全，主要体现在三个方面：

一是通过制定和公布《存款保险条例》，以立法形式为社会公众的存款安全提供明确的制度保障。在条例中明确设立专门的存款保险基金，确保可靠的资金来源，当个别金融机构经营出现问题时，使用存款保险基金依照条例规定对存款人进行及时偿付，保护存款人权益。

二是加强对金融机构的市场约束，促使金融机构审慎稳健经营，从而更好地保障存款人的存款安全。对金融风险而言，事前防范比事后处置更重要。存款保险制度建立后，根据不同金融机构的风险状况确定其差别费率，可以促进金融运行的体制机制进一步完善，提升金融机构的自中约束和内控管理，促进其稳健经营和健康发展。同时，为保障存款保险基金的安全，存款保险基金管理机构将加强风险的识别和预警，及时采取纠正措施，使风险早发现和少发生，有利于进一步提升银行体系的稳健性。

三是存款保险是对现有金融安全网的完善和加强。一般来说，完善的金融安全网由国家银行最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度三部分组成。中央银行是“银行的银行”，可以通过加强宏观审慎管理、提供流动性支持等措施维护银行体系稳定，审慎监管有利于促进银行稳健合规经营。存款保险制度建立后，通过明确的存款保障制度安排，稳定市场和存款人信心，是对中国金融安全网的进一步完善和加强，有利于进一步提升中国金融安全网的整体效能，促进银行体系健康稳定运行，更好地保障存款人权益。

影响

积极影响

维护了国家金融安全

存款保险制度是国家金融安全网的重要支柱和防范化解金融风险的重要防线。

2008年国际金融危机期间，美国成熟有效的存款保险制度在应对金融危机中发挥了重要作用。与美国相比，欧洲主要依赖政府公共资源处置银行风险，虽然短期内缓解了危机带来的冲击，但银行的风险隐患并没有解决。

保护了存款人利益

《存款保险条例》为保护存款人利益提供了法律保障，增强了存款人对银行体系的信心。

推进了利率市场化改革

存款保险制度助推利率市场化改革，建成了竞争性的利率形成机制。

促进了银行业适度竞争

各类银行纳入同一保险制度，存款人公正考量，推动各银行机构公平适度竞争。

有利于引入国际资本

《存款保险条例》增强了国际资本进入中国的信心，在一定程度上促进了外商直接投资。

消极影响

影响银行

存款保险制度建立后，投保金融机构将按存款规模缴纳保险费用，存款规模越大则缴纳的费用越高，存款成本提高无疑对金融机构扩大经营规模形成一定约束。存款保险制度的建立或将倒逼银行持续提高风险管理能力和加快转变经营发展模式。中国以商业银行为主的存款类金融机构现有商业模式仍以利差收入为主体，在利息受到政策限制而利差较为稳定的情况下，存贷款规模越大利润越大，扩张规模成为机构发展的不二选择。

影响市民

大多数人选择将钱存入银行，一般都是采用就近原则，因为将钱存入任何一家银行都不会存在风险。存款保险制度推出后，将有效的保障人民的财产安全。存款保险制度推出后，存款人风险防范意识将普遍增强，将有效发挥市场约束作用，进一步激励存款类金融机构强化风险管理。

影响保险

把企业存款排除在保障范围之外，无疑会加大保险公司的资金风险，一旦银行出现问题，保险公司可能会亏损，这就需要保险公司随时关注银行的经营情况。若将企业存款纳入保障范围，由于存款保险有对每一账户赔付额的限定，保险公司要使得全部存款得到充分保障，必须将其存款分设成不同的账户存放于不同的银行，这会加大保险公司的管理成本。