督抚专权

督抚专权是指地方督抚获得了相对独立的军事权、财政权、人事权、司法权，从而形成的“内轻外重”政治局面。

历史背景

十九世纪五十年代后，太平天国运动对清政府政权组织造成严重破坏，导致政府职能不能正常运转。为了镇压太平军，清政府不得不放权于地方官员，尤其是总督巡抚，逐渐导致地方督抚拥有了相对独立的军事权、财政权、人事权、司法权，形成了“内轻外重”的政治局面。

权利与扩张

督抚权利

总督、巡抚最早出现在《汉书》和《国榷》中，最初均为动词，后来演化为官职名称。清朝沿袭明朝的政治体制，地方行政体系主要包括省、府、县三级，以总督巡抚为地方最高行政长官。清代，全国共设有多个总督职位，以及多个专门或兼职的巡抚职位。督抚作为地方最高行政长官，拥有广泛的权力，但在行使权力时受到中央的严格控制，这是清朝“大小相制”“内外相维”的政权组织形式的结果。

督抚权力扩张

太平天国运动期间，清政府面临严峻的军事和财政压力，不得不依赖地方政权，赋予地方官员更大的军政权力。这一时期的督抚权力得到了显著扩张，尤其是在军事、财政、人事和司法领域。辛酉政变后，慈禧为了巩固统治，进一步增强了地方大员的权力。

军事权力

在太平军的影响下，清政府的八旗兵和绿营兵战斗力下降，难以有效镇压起义。为此，清政府允许地方自行募集勇营，如湘军。随着湘军的崛起，特别是湘军将领被任命为督抚，清朝的军事体制发生了变化。督抚开始直接统领勇营，并建立了独立于户部之外的后勤保障系统。此外，督抚节制绿营的权力也有所增强。

财政权力

太平天国起义加剧了清政府的财政困难。为应对危机，清政府实行“就地筹饷”政策，导致财权下移，地方督抚得以扩大地方财政的来源和收入。督抚有权加重旧税、开办新税、自办捐纳等，从而增加了地方财政的自主性和灵活性。

用人权力

太平军期间，清政府需要大量人才充实各级政府组织，因此放宽了督抚的保举权限。督抚不仅可以不限资格保举人才，还可以自行任命下属官员，这加强了地方官员对督抚的忠诚度，但也增加了地方对中央的离心力。

司法权力

太平天国起义期间，清政府授权地方官员对犯罪分子“就地正法”，这实际上赋予了督抚最终审判权。随着军事将领担任督抚，这一权力有所扩大，办案程序也简化，地方成立的办案机构及其官员均由督抚任命。

外交权力

清朝晚期，随着督抚军政权力的扩张，国家的外交权力也转移到督抚手中。南北洋通商大臣被授予办理通商、交涉洋务和军事事务的全权，形成了晚清独特的督抚外交体制。

影响

督抚权力的扩张，使中央与地方关系失去平衡，督抚在中央决策中所起的作用加大。中央试图通过整顿来收回督抚的权力，但这并未削弱督抚的势力，反而巩固了他们在战时获得的权力，使督抚成为名副其实的“军阀”。

经济影响

地方财政被督抚控制，户部调度不灵，相当一部分的地方收入不上缴国库，致使中央财政拮据。督抚把持地方经济，十九世纪中后期进行的“洋务运动”就是一个明证。

政令执行

中央政令不畅，中央决策无法执行。戊戌维新之时，光绪帝下《明定国是诏》，要求各地变法维新，但是得不到督抚们的积极响应。

中央事务

督抚左右中央事务。如在光绪九年(1883)，越南同法国签订了《顺化条约》，确认了法国对越南的“保护权”，中法局势十分紧张。此时，张之洞说：“情势已彰，徒遣密使侦探无益，徒在法京辩论亦无益，惟有遣使带兵，赴越保护，助越之势，沮法之气，上可令退出越京，次可以代定条约，相机操纵，进退绰然……此古人所谓守四境不如守四夷之说也。”

“内轻外重”

“内轻外重”局面的正式形成。光绪二十六年（1900）八国联军侵华战争爆发，清廷被迫宣战。五月二十五日宣战诏书下达后，时任两广总督的李鸿章不但不奉诏行事，反而致电盛宣怀：“二五矫诏，粤断不奉。”盛宣怀时任铁路督办，他致电李鸿章、张之洞、刘坤一说道：“各省集义团御侮，必同归于尽。欲全东南以保宗社，东南诸大帅须以权宜应之，以定各国之心。”盛宣怀的主持下，由上海市道台余联沅加上湖广总督张之洞、两江总督刘坤一委派的代表，共同组成了代表团在上海同以美国总领事古纳为首的各国领事进行会商。双方在五月三十日签定《东南保护约款》九款和《保护上海内外城厢章程》十款，其中规定“上海租界归各国共同保护”，“长江及苏杭内地各国商民教士产业均归南洋大臣刘，两湖总督张允认切实保护。”对于这个章程，直隶总督李鸿章、四川总督奎俊、闽浙总督许应暌、陕西巡抚托忒克·端方、山东巡抚袁世凯纷纷表示赞同。这些督抚私自和外国协商保护外国在华利益的行为迫使慈禧和光绪帝“西狩”。公然同中央的诏书相抵抗，表明地方督抚的离心力已经完全形成了，晚清“内轻外重”的政治格局完全形成。

辛亥革命

由于督抚手握重权，成为名副其实的“军阀”，可谓是“国中之国”，使中央调度不灵。所以，当辛亥革命一声枪响传来之时，各地督抚为了自己的利益，纷纷宣布脱离清王朝，使得清王朝迅速瓦解。

参考资料

集权与分权：清代中央与地方财政关系及其调整.光明新闻.2024-11-23

务虚就实︱周健、高波、冯志阳:明清传统的再认识.澎湃新闻.2024-11-23

失控的暴力:在清朝末年，督抚专权还是军人专权?.搜狐网.2024-11-23