合村并居(中国探索新农村建设模式之一)

合村并居，亦称合村并点，有的地方称之为合村并镇或合村并城，是一种通过整合乡镇临近自然村土地并安排农民合并居住至新社区的方式，也是一种实现土地集约化利用、农民统一化管理，以及农村社区化发展的模式。

中国的合村并居可分为三个阶段，分别为上世纪80年代末乡镇企业发展推动的合村并居、21世纪初期城乡建设用地增减挂钩政策推动的合村并居、2005年农业税减免和新农村建设共同推动的合村并居。合村并居于21世纪后成为一种普遍现象。

就实施结果而言，合村并居在一定程度上满足了城市工业化的用地需求，推动了现代农业的发展，提高了农民的福祉水平，推动了系列产业发展。但是，个别地区在实施过程中存在的强制搬迁、模糊标准等情况，以及官僚主义、形式主义、“一刀切”等问题，引起了当地一些群众质疑。如2020年，山东省在全省范围内推行的合村并居遭到严重质疑，有消息称山东某些地区合村并居工作的开展，存在强制、威逼和利诱等不合规行为，同时怀疑个别地方利用政策增加地方财政收入。

产生背景

社会背景

长期以来，中国农村地区普遍存在“三高两难”等问题，如村庄数量多、规模小导致村级组织运转成本过高，基层负担过重；空心村比例过高导致土地严重浪费；基础设施建设成本高导致公共服务水平低；群众也因村级管理水平较低无法在其带领下增收致富。以上种种持续制约着农村的发展，传统农村治理结构也成为打破城乡二元分割、实现城乡统筹发展的最大阻碍。此外，诸多地方政府连年面临债务危机，城市发展已无法为集体建设用地让位，合村并居成为释放集体建设用地的有效方式，也成为化解地方债务危机的有效途径。通过合村并居改革落后的农村结构和管理体制，改善群众的生产生活环境，更好的集约土地发展经济。

产生原因

合村并居这一模式的出现可以帮助中国农村地区解决在行政管理和基础设施建设方面存在许多的问题。首先，中国部分地区的行政村人口规模较小、居住分散，而且城镇化导致许多农村人口向城市流动，所以村内常住人口数量少于户籍人口数量，且处于持续减少状态。这导致公共服务基础设施建设成本居高不下。合村并居后，新型农村社区的居住人口和地域面积都会实现合理范围内的增长，可在一定程度上解决公共资源利用不高效的问题。其次，中国农村宅基地制度以“一户一宅、无偿取得、无期限使用”为主要特征。制度规定下，部分从农村向城市流动的农民不愿退出宅基地，导致农村宅基地闲置。而其他符合分户条件、具有宅基地申请条件的农民却因此无法以合法合规的形式获得宅基地。合村并居将起到提高土地资源利用率的作用。最后，合村并居模式之所以得到政府的大力倡导，主要是因为该模式可以有效解决社会经济发展过程中建设用地不足的问题。通过合村并居节约出的土地资源，可用于城市建设和发展，解决城市人口的居住、生活、就业等问题。

除上述原因外。一方面，不少地方政府近年债台高筑，在去债务杠杆的基调下，在城市已经拆不动的情况下，拟通过合村并居，拆掉小村庄攒成大社区，释放出大量集体建设用地，再将这些建设用地指标卖给发达地区以化解债务危机；另一方面，部分省份农村人口多，村庄规模小、密度大，管理成本高，拟通过合村并居集中管理，并盘活乡村发展。同时将农民赶上楼，“提升”其生活水平。

发展阶段

第一阶段

中国第一阶段的合村并居始于20世纪80年代末，终于90年代末。当时的农村改革推动了农村生产力的发展，城市资本和技术下乡与农村劳动力和土地过剩共同催生出许多乡镇企业。随着农村经济的迅速发展，建设用地短缺问题越来越突出，该阶段的合村并居就在乡村内生发展动力的驱动下开始。但是，第一阶段的合村并居影响范围仅限于沿海发达乡村，且随着乡镇企业急剧衰落而丧失内生动力。

第二阶段

中国第二阶段的合村并居受21世纪初城乡建设用地增减挂钩政策的推动，不仅变得越来越普遍，甚至成为部分地区地方政府的中心工作。该政策通过土地资源整治释放新增建设用地指标，再将建设用地指标转移至城市，以满足其工业化和城市化的用地需求。但是，该阶段合村并居的主要目的并非推动新农村建设，而是保障城市的工业化发展。

第三阶段

2005年左右，合村并居进入以新农村建设为目标的第三阶段，该阶段伴随着全面免除农业税费带来的一系列契机和问题。首先，农业税费的减免导致基层政府财政紧缺。对此，中西部地区普遍实施合村并居，以节约行政开支。其次，新农村建设的形式主义也推动了合村并居的进程。

模式影响

积极影响

合村并居通过农村土地资源的集约化整理，实现了城市与农村、农村生产与生活的共同发展。对于城市而言，合村并居将分布零星、闲置废弃的农村住房建设为立体化楼房，不仅实现了土地集约利用，更为城市工业化用地提供了大量的建设用地指标。同时，合村并居过程中的建设需求还带动了水泥、装修、家具等一系列产业的发展。对于农村而言，合村并居的积极作用更为明显。首先，该模式推动了现代农业的发展，在集中土地资源的同时，集中了分散的人才、金融和资产，进而实现种植面积的集约化、农业生产的标准化以及先进技术的大规模应用。其次，显著提升农民整体福祉水平，具体表现为人均建筑面积的增加、生活设施的改善等。第三，新农村社区建设催生出物业管理、家政、社区服务等新业态，既解决了农民的就业问题，还为社区住民提供了配套服务。

负面效应

合村并居作为探索式的新农村建设模式也存在诸多问题。比如，在未清晰说明新社区建设地点和时间的时候，就开始拆迁动员；在补偿标准的问题上，不考虑农村意愿、不允许质疑和拒绝；新建的农村社区严重脱离农村实际，无视乡村农家群落规划，忽视农户家庭支出能力等。个别地区因在推进落实合村并居过程中的不合理行为，以及官僚主义、形式主义、“一刀切”等问题，遭到群众和舆论的质疑。

争议事件

早在2001年，山东省就曾针对农村“合村并点”出台相关文件，后于2008年在德州试点。但2020年，山东省在全省范围内推行的合村并居遭到了社会舆论、专家学者的质疑。相关报道称，山东省内某些地区合村并居工作的开展，存在强制、威逼和利诱等不合规行为，同时怀疑山东个别地方利用土地增减挂钩政策增加地方财政收入。此外，武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰、研究员吕德文等学者也纷纷撰文，公开质疑山东部分地区的合村并居，不顾农民利益，损害农民权利。

2020年5月，贺雪峰发表了《合村并居，何必拆农民房子？》一文，以德州市为典型案例，揭示了山东省推行合村并居过程中出现的种种乱象。他在文章中介绍，德州市2014年规划将8000个自然村全部拆掉，建1000个左右的大型社区。由于财政紧张，不得不靠贷款建社区，向农民收取建设成本，以及降低建设质量标准。结果是农民搬到社区生活质量下降了，生产生活更加不方便了，还将原来计划到城市买房的积蓄用于买了社区质量很差的住房。

对此，山东省政府于2020年6月17日召开新闻发布会，回应推进合村并居过程中出现的相关舆论。首先，否认“一刀切”，否认下达指标任务、大规模大拆大建以及运用土地增减挂钩政策增加地方财政收入的质疑。其次，承认在具体实施过程中，存在个别项目论证不充分、政策宣讲不到位、工作作风不细致、方式方法简单等问题。

同年6月23日，吕德文发表的《山东“合村并居”的真实情况》一文，再次让山东合村并居成为舆论焦点。对此，山东省领导班子迅速回应。6月26日，中国共产党山东省委员会副书记、代省长李干杰强调，农村社区建设要综合考量考察，充分尊重农民意愿，坚持依法依规推进。次日，山东省委书记刘家义在山东省美丽宜居乡村建设视频会议上提出，暂停正在实施但群众意见较大的、正在研究准备实施的以及已经研究尚未实施的新农村建设工作，进行重新甄别。