《上海市轨道交通管理条例》经2002年5月21日上海市十一届人大常委会第39次会议通过，根据2006年6月22日上海市十二届人大常委会第28次会议《关于修改〈上海市市轨道交通管理条例〉的决定》第1次修正；根据2010年9月17日上海市十三届人大常委会第21次会议《关于修改本市部分地方性法规的决定》第2次修正；2013年11月21日上海市十四届人大常委会第9次会议修订，2013年11月21日上海市人民代表大会常务委员会公告第5号公布。该《条例》分总则、规划和建设、运营服务、安全管理、法律责任、附则6章56条，自2014年1月1日起施行。
文件发布
上海市人民代表大会常务委员会公告第5号
《上海市轨道交通管理条例》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第9次会议于2013年11月21日修订通过，现予公布，自2014年1月1日起施行。
上海市人民代表大会常务委员会
2013年11月21日
文件全文
上海市人民代表大会常务委员会公告
（第68号）
《上海市轨道交通管理条例》已由上海市第十一届人民代表大会常务委员会第三十九次会议于2002年5月21日通过，现予公布，自2002年7月1日起施行。
2002年5月21日
上海市轨道交通管理条例
（2002年5月21日上海市第十一届人民代表大会
常务委员会第三十九次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了加强轨道交通管理，促进轨道交通建设，保障安全运营，维护乘客的合法权益，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称轨道交通，是指本市地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统。
本条例所称轨道交通设施，是指轨道交通的轨道、隧道、高架、车站（含出入口、通道）、车辆、机电设备、通信信号系统和其他附属设施，以及为保障轨道交通运营而设置的相关设施。
第三条 本条例适用于本市行政区域内轨道交通的规划、投资、建设、运营及其相关的管理活动。
第四条 上海市城市交通管理局（以下简称市交通局）是本市轨道交通的行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的上海市轨道交通管理处（以下简称市轨道交通处）负责本市轨道交通的具体管理工作。市交通局可以委托市轨道交通处实施本条例规定由市交通局实施的行政处罚。
轨道交通线路运营单位负责其运营范围内轨道交通运营的日常管理工作。经市交通局认定具备实施行政处罚条件的轨道交通线路运营单位，按照本条例的授权实施行政处罚。
市计划、建设、规划等有关行政管理部门按照各自的职责实施本条例。
第五条 本市轨道交通实行统一规划、多元投资、配套建设、规范运营、集中管理、安全便捷的原则。
第六条 本市优先发展城市轨道公共客运交通。本市各级人民政府应当对轨道交通的投资、建设和运营给予支持。
第二章 规划、投资和建设管理
第七条 本市轨道交通网络规划由市规划行政管理部门根据本市国民经济和社会发展计划组织编制。
本市轨道交通专业规划由市交通局根据轨道交通网络规划组织编制，经市规划行政管理部门综合平衡后纳入城市总体规划。
编制轨道交通网络规划和专业规划，应当听取区、县人民政府和各有关方面以及市民的意见，合理安排轨道交通不同线路之间、轨道交通与城市其他公共交通之间的换乘衔接。
第八条 市交通局根据轨道交通专业规划，组织编制轨道交通建设计划，并组织制定轨道交通运营管理、线路设施和车站设施等运营功能配置规范。
轨道交通建设计划按照国家和本市规定的基本建设程序批准后组织实施。
市计划、建设行政管理部门应当会同市交通局对轨道交通建设项目建议书、可行性研究报告和初步设计进行审查。
第九条 本市划定轨道交通规划控制区，其具体范围由市规划行政管理部门会同市交通局划定。
市和区、县规划行政管理部门在审批轨道交通规划控制区域范围内的新建、改建、扩建项目时，应当书面征求市交通局的意见。
第十条 城市规划确定的轨道交通用地，未经法定程序调整，不得改变用途。
轨道交通建设使用地面以下的空间，不受其上方土地使用权的限制。轨道交通项目的建设应当采取措施，防止和减少对上方和周围已有建筑物、构筑物的影响，保障其安全。
第十一条 市规划行政管理部门在规划轨道交通车站用地时，应当根据轨道交通网络规划和专业规划，以及客流量、乘客换乘需要和用地条件，预留换乘枢纽、机动车和非机动车停车场、公共厕所等公共交通和公共设施用地。
换乘枢纽、机动车和非机动车停车场、公共厕所等公共交通和公共设施用地不得挪作他用。
第十二条 轨道交通建设资金通过多渠道、多方式筹集。本市鼓励国内外企业和其他组织投资建设和经营轨道交通。投资者的合法权益受法律保护。
轨道交通建设的投融资事宜由市人民政府确定的轨道交通投融资专门机构负责。
第十三条 轨道交通工程建设项目的勘察、设计、施工、监理，应当遵守国家和本市规定的技术标准，并且符合保护周围建筑物、构筑物以及其他相关设施的技术规定。
轨道交通工程建设项目的勘察、设计、施工、监理，应当通过招标投标，由具备相应资质等级的单位承担。
第十四条 轨道交通建设应当符合轨道交通运营功能配置规范的要求。
轨道交通项目建设单位在组织工程项目设计、建设时，应当配置安全可靠的运营设施和服务设施（包括公共厕所），建设完善的轨道交通安全监测和施救保障系统，保障乘客乘车安全、便捷。
第十五条 轨道交通工程竣工后，轨道交通项目建设单位应当按照设计标准组织工程初验。具备基本运营条件的，由市交通局组织有关部门和专家认定，报市人民政府批准后，可以进行试运营。
轨道交通工程竣工，按照国家有关规定进行验收。经验收合格后，方可交付正式运营。
第十六条 在城市规划确定的轨道交通用地范围内，轨道交通项目建设单位或者受其委托的轨道交通线路运营单位享有房地产开发、商业和广告等活动的经营权。
第三章 运营管理
第十七条 轨道交通线路的运营单位应当通过招标投标确定；特殊情况下，经市人民政府批准，也可以采用直接委托的方式确定。
轨道交通线路运营的招标投标办法以及直接委托的审批程序，由市计划行政管理部门和市交通局根据有关法律、法规另行制定。
第十八条 市交通局应当制定本市轨道交通运营的服务规范。轨道交通线路运营单位应当按照服务规范的要求，保障轨道交通的正常运营，安全、正点地运送乘客。
轨道交通线路运营单位应当在车站醒目处公布首末班车行车时刻、列车运行状况提示和换乘指示。列车因故延误十五分钟以上，或者需要调整首末班车行车时间的，应当及时向乘客告示。
第十九条 轨道交通线路运营单位的驾驶员、调度员等岗位工作人员必须经市轨道交通处考核合格后，持证上岗。
*注：本款中关于“轨道交通驾驶员、调度员等从业人员上岗证的核发”的行政许可项目已被《上海市人大常委会关于停止执行本市地方性法规设定的若干行政许可事项的决定》（发布日期：2004年6月23日 实施日期：2004年7月1日）停止执行。
轨道交通线路运营单位的工作人员应当统一着装、佩戴标志，礼貌待客、文明服务，报站及时、播音清晰。
第二十条 轨道交通票价应当与本市其他公共交通的票价相协调。票价的确定和调整应当按照规定召开听证会，广泛听取社会各方面意见，经市物价管理部门审核并报市人民政府批准。
轨道交通线路运营单位应当执行市人民政府批准的票价并予以公布。市物价管理部门应当对轨道交通票价的执行情况进行监督检查。
市交通局应当制定统一的便于乘客换乘的轨道交通车票制式。
第二十一条 轨道交通线路运营单位应当为乘客提供安全、便捷的客运服务，保障乘客的合法权利。
轨道交通运行过程中发生故障而影响运行时，轨道交通线路运营单位应当组织力量及时排除故障，恢复运行。一时无法恢复运行的，轨道交通线路运营单位应当组织乘客疏散和换乘。
轨道交通因故障不能正常运行的，乘客有权持有效车票要求轨道交通线路运营单位按照原票价退还票款。
第二十二条 市交通局应当制定《轨道交通乘客守则》。乘客进站、乘车应当遵守《轨道交通乘客守则》。
第二十三条 乘客应当持有效车票乘车。无车票或者持无效车票乘车的，轨道交通线路运营单位可以按照单程总票价补收票款，并可加收五倍以下票款。
第二十四条 在轨道交通设施范围内禁止下列行为：
（一）拦截列车；
（二）进入轨道或者隧道；
（三）攀爬或者跨越围墙、栅栏、栏杆、旋转闸；
（四）强行上下车；
（五）吸烟，随地吐痰、便溺，乱吐口香糖渣，乱扔果皮、纸屑等杂物；
（六）携带猫、狗等宠物；
（七）涂写、刻画或者擅自张贴；
（八）擅自设摊、卖艺或者从事销售活动；
（九）乞讨、躺卧；
（十）违反法律、法规规定的其他行为。
第二十五条 禁止乘客携带易燃、易爆、有毒和有放射性、腐蚀性的危险品乘车。
轨道交通线路运营单位有权对乘客携带的物品进行安全检查，对携带危害公共安全的易燃、易爆、有毒或者有放射性、腐蚀性危险品的乘客，应当责令其出站；拒不出站的，移送公安部门依法处理。
第二十六条 轨道交通项目建设单位应当按照消防管理、事故救援的有关规定，在轨道交通设施内设置消防、防汛、防护、报警、救援等器材和设备。轨道交通线路运营单位应当保持上述器材和设备的完好。
发生火险、水灾或者其他突发性事故时，轨道交通线路运营单位的工作人员应当立即报警，并采取灭火、排水、排险以及其他应急救援措施。
第二十七条 公安部门负责轨道交通的治安管理，维护轨道交通的治安秩序。
电力、供水、通信等相关单位应当保证轨道交通用电、用水、通信的需要，协助轨道交通线路运营单位保障轨道交通正常运营。
第二十八条 市轨道交通处和轨道交通线路运营单位应当建立投诉受理制度，接受乘客对违反本条例运营规定行为和服务质量的投诉。
轨道交通线路运营单位应当自接受投诉之日起十个工作日内作出答复。乘客对答复有异议的，可以向市轨道交通处申诉。
市轨道交通处应当自接受乘客投诉或者申诉之日起十五个工作日内作出答复。
第四章 设施管理
第二十九条 轨道交通线路运营单位负责轨道交通设施的管理和维护。轨道交通线路运营单位对运营设施和服务设施应当定期检查，及时维修、更新，确保轨道交通设施处于可安全运行的状态，保持售票、检票、自动扶梯、车辆、通风、照明等设备完好，保持车站、车厢整洁，做到出入口、通道畅通，标志醒目。
轨道交通线路运营单位应当在车站设置公用电话、废物箱等必要的服务设施。车站、车辆的广告设置应当合法、规范、整齐、文明。
第三十条 轨道交通应当设置安全保护区。安全保护区的范围如下：
（一）地下车站与隧道外边线外侧五十米内；
（二）地面车站和高架车站以及线路轨道外边线外侧三十米内；
（三）出入口、通风亭、变电站等建筑物、构筑物外边线外侧十米内。
第三十一条 在轨道交通安全保护区内进行下列作业的，其作业方案应当征得市轨道交通处同意，并采取相应的安全防护措施：
（一）建造或者拆除建筑物、构筑物；
（二）从事打桩、挖掘、地下顶进、爆破、架设、降水、地基加固等施工作业；
（三）其他大面积增加或者减少载荷的活动。
市轨道交通处应当先将上述作业方案送相关单位进行技术审查。轨道交通工程正在建设的，上述作业方案送轨道交通项目建设单位进行技术审查；轨道交通工程竣工交付运营的，上述作业方案送轨道交通线路运营单位进行技术审查。市轨道交通处根据技术审查意见作出是否同意作业方案的决定后，应当及时告知相关的轨道交通项目建设单位或者线路运营单位。
第三十二条 轨道交通项目建设单位或者线路运营单位应当按照技术审查意见，对第三十一条第一款有关作业的安全性进行日常监督。
未经同意在轨道交通安全保护区内进行作业的，轨道交通项目建设单位或者线路运营单位应当通知其立即停止作业，并报告市轨道交通处；经同意在轨道交通安全保护区内作业，但作业过程中出现危及轨道交通安全情况的，轨道交通项目建设单位或者线路运营单位应当通知其立即停止作业并采取相应的安全措施，同时报告市轨道交通处。
第三十三条 在轨道交通线路弯道内侧，不得修建妨碍行车了望的建筑物、构筑物，不得种植妨碍行车了望的树木。
禁止向轨道交通区域内抛掷杂物、垃圾。
第三十四条 禁止在轨道交通车站出入口处停放车辆、堆放杂物、乱设摊，影响乘客出入。
第三十五条 禁止下列危害轨道交通设施的行为：
（一）非紧急状态下动用紧急或者安全装置；
（二）损坏车辆、隧道、轨道及其设备、路基、车站设施；
（三）损坏和干扰机电设备、电缆和通信信号系统；
（四）损坏轨道交通设施的其他行为。
第五章 伤亡事故处理
第三十六条 轨道交通运营中发生人身伤亡事故，应当按照先抢救受伤者，排除障碍，及时恢复正常运行，后处理事故的原则处理，任何单位和个人不得阻碍轨道交通正常运营。
第三十七条 轨道交通运营中发生人身伤亡事故，轨道交通线路运营单位应当保护现场，维持秩序；公安部门应当及时对现场进行勘查、检验，并依法处理事故死亡人员的尸体。
第三十八条 人身意外伤亡事故的善后事宜，由轨道交通线路运营单位与受害人依法协商处理。
第三十九条 轨道交通线路运营单位应当对运输过程中乘客的伤亡承担损害赔偿责任，但伤亡是乘客自身健康原因造成的或者是乘客故意、重大过失造成的除外。
乘客以外的其他人员因违章进入、穿越、攀爬轨道交通设施造成人身伤亡的，轨道交通线路运营单位不承担损害赔偿责任。
第六章 法律责任
第四十条 违反本条例有关轨道交通规划、投资、建设管理规定的，由相关行政管理部门依照有关法律、法规处理。
第四十一条 违反本条例第十四条规定，轨道交通建设不符合运营功能配置规范的，未配置安全可靠的运营、服务设施或者未建设完善的安全监测和施救保障系统的，由市交通局责令限期改正，处二万元以上二十万元以下罚款。
第四十二条 违反本条例第十八条第二款规定，未按规定公布或者告示有关事项的，由市交通局责令改正。
违反本条例第十九条规定，轨道交通线路运营单位对有关工作人员未经考核安排上岗或者未规范服务的，由市交通局责令轨道交通线路运营单位限期改正；其中违反第一款规定，对有关工作人员未经考核安排上岗的，可以处五百元以上五千元以下罚款。
违反本条例第二十九条规定，未管理和维护好轨道交通设施的，由市交通局责令限期改正，逾期不改正的，处三千元以上三万元以下罚款。
第四十三条 违反本条例第二十四条规定，有第（一）项、第（二）项、第（三）项禁止行为的，由轨道交通线路运营单位责令改正，处五百元以下罚款。
违反本条例第二十四条规定，有第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项、第（八）项、第（九）项禁止行为的，由轨道交通线路运营单位责令改正，处警告或者一百元以下罚款。
违反本条例第三十五条规定，危害轨道交通设施的，由轨道交通线路运营单位责令改正，处五百元以上五千元以下罚款。
第四十四条 违反本条例第三十一条第一款规定，未经同意或者未按照同意的作业方案在安全保护区内作业的，由市交通局责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款。
第四十五条 违反本条例第三十三条第一款规定，修建妨碍行车了望的建筑物、构筑物的，由市交通局责令限期改正；种植妨碍行车了望的树木的，由市交通局责令限期修剪或者迁移。
违反第三十三条第二款规定，向轨道交通区域内抛掷杂物、垃圾的，由市交通局给予警告，并可以处一百元以下罚款。
第四十六条 违反本条例第三十四条规定，在轨道交通车站出入口处停放车辆、堆放杂物、乱设摊，影响乘客出入的，由公安交通管理部门、负责市容环境卫生监察的组织依照有关法律、法规处理。
第四十七条 拒绝、妨碍市交通局、市轨道交通处或者轨道交通线路运营单位的工作人员依法执行职务，妨害轨道交通运营秩序或者危害轨道交通设施，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安部门依法处罚；构成犯罪的，仍法追究刑事责任。
第四十八条 违反本条例规定造成轨道交通设施损坏的，除依法给予行政处罚外，还应当承担相应的民事赔偿责任。
因轨道交通建设或者运营造成建筑物、构筑物损坏的，由责任单位根据其损坏程度予以修复，或者给予相应的经济赔偿。
第四十九条 市交通局、市轨道交通处或者轨道交通线路运营单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条 当事人对市交通局、市轨道交通处或者轨道交通线路运营单位的具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人对具体行政行为逾期不申请复议，不提起诉讼，又不履行的，市交通局、市轨道交通处或者轨道交通线路运营单位可以申请人民法院中华人民共和国强制执行法。
第七章 附则
第五十一条 磁悬浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行。
第五十二条 本条例自2002年7月1日起施行。《上海市地下铁道管理条例》同时废止。
审议意见报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市人大城建环保委员会收到市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市轨道交通管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）及其说明后，召开座谈会听取了市人大代表、政府有关部门、司法部门和专家的意见，并组织常委会组成人员对本市轨道交通运营和管理情况进行了调研。2001年12月3日，城建环保委员会召开第三十次会议，对《条例（草案）》及其说明进行了审议。现将审议意见报告如下：
1998年1月15日起施行的《上海市地下铁道管理条例》（以下简称《地铁条例》），实施三年多来，对促进本市地下铁道（以下简称地铁）发展，维护地铁管理秩序，保障地铁正常运营发挥了重要作用。但是，随着本市轨道交通的建设和发展，轨道交通上海地铁3号线已经投入运营，上海地铁5号线线等轻型轨道交通（以下简称轻轨）以及磁悬浮轨道交通（以下简称磁悬浮）也已开工建设，本市轨道交通种类由地铁一种扩大为地铁、轻轨、磁悬浮三种。而《地铁条例》的规范对象主要是地铁，其他轨道交通方式只是参照适用，缺乏针对性，无法适应现实需要。2000年市政府实施了机构改革，地铁行政主管部门由市市政工程管理局调整为市城市交通管理局，也要求《地铁条例》作相应调整。轨道交通实施投资、建设、运营和监管“四分开”体制改革后，市地铁总公司已经不复存在，《地铁条例》授予市地铁总公司的部分行政处罚权，在执法主体尚未重新明确的情况下，行政处罚无法实施，而违法行为却在不断出现，影响了轨道交通的正常运营秩序和运营安全。综上所述，《地铁条例》已显现一定滞后性，必须进行相应修改，因此市人大常委会将修改《地铁条例》列入2001年立法计划。
由于《地铁条例》修改后将原为参照适用的其他轨道交通方式列入适用范围，“地下铁道”的概念已无法涵盖这些轨道交通方式，必须引用一个更宽泛的概念，条例名称应作相应修改，因此市人民政府将计划中修改《地铁条例》改为制定《上海市轨道交通管理条例》。委员会认为，市人民政府作这样的改变是合理的，适应本市轨道交通发展和管理的需要，符合实际情况。
审议中，委员会还认为，《地铁条例》将部分涉及运营秩序和公共安全等事务的行政处罚权授予市地铁总公司行使，充分考虑了轨道交通的管理特殊性，有利于轨道交通的安全运营和现场管理。本市轨道交通实施“四分开”体制改革后，市地铁总公司的轨道交通运营职能由轨道交通运营单位承担，因此《条例（草案）》将市地铁总公司行使的行政处罚权，授予轨道交通运营单位行使，没有改变原授权范围和内容，是可行的。
《条例（草案）》是在《地铁条例》基础上补充、扩展形成的，结构合理，主要内容基本可行，可以提请市十一届人大常委会第三十五次会议审议。
同时，委员会认为，《条例（草案）》还需要作进一步修改和完善，主要是：
（一）关于轨道交通行业行政主管部门。《条例（草案）》从轨道交通的投资、建设、运营及监管等方面分别规定了行政管理部门，但没有明确轨道交通行业的行政主管部门。为了明确职责，有利于今后条例的贯彻执行，委员会建议，《条例（草案）》应根据市政府关于“四分开”改革方案有关职责分工的规定，明确市城市交通管理局为轨道交通行业的行政主管部门。
（二）关于磁悬浮的法律规定。委员会认为，磁悬浮与地铁、轻轨等轨道交通在运营与管理上有着很多共性，纳入条例适用范围是可行的。但是磁悬浮也有一些特殊的运营和管理要求，如对轨道周围磁场、电讯频率的控制等。因此，建议《条例（草案）》作出有针对性的规定，使条例更具适用性和可操作性。
（三）关于乘客权利的保护。委员会认为，《条例（草案）》偏重于赋予运营单位权利，设置乘客义务，对乘客所应享有的权利以及运营单位应当承担的义务，规定较少。建议《条例（草案）》增加相关内容。
（四）关于规划用地内的开发经营权。《条例（草案）》关于“城市规划确定的轨道交通用地范围内，轨道交通项目公司或者受其委托的运营单位享有房地产开发、商业和广告等活动的经营权”的规定，委员会认为，从市场竞争机制角度看，市场主体应当享有平等的权利和地位，但为了鼓励国内外投资者投资轨道交通建设的积极性，建议参照《地铁条例》关于“城市规划确定的地铁用地范围内，市地铁总公司享有从事房地产、商业和广告等经营活动的优先权”的规定，将规定有关单位享有经营权修改为享有优先经营权。
（五）关于市城市交通管理局和市轨道交通管理处的职责分工。在法律责任一些条文中，规定了市城市交通管理局、市轨道交通管理处对同一违法行为都可以实施行政处罚。委员会认为，应当明确哪些违法行为必须由市城市交通管理局处罚，哪些违法行为可以授权市轨道交通管理处处罚，以利于今后条例的贯彻实施，建议对此加以研究。
《条例（草案）》中还有一些条文内容以及文字表述可以作进一步修改完善。
以上报告，请予审议。
修改情况报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十一届人大常委会第三十八次会议对《上海市轨道交通管理条例（草案）》（修改稿）（以下简称草案修改稿）进行了审议。常委会组成人员认为，在广泛听取各方面意见的基础上形成的草案修改稿，总体上比较成熟。同时，常委会组成人员还提出了一些修改意见。法制委员会于4月27日召开会议，研究了常委会组成人员的意见，对草案修改稿作了进一步修改。现将草案修改稿的主要修改情况报告如下：
一、修改情况
1、有的常委会委员提出，通信信号系统是重要的轨道交通设施，建议在草案修改稿第二条第二款关于轨道交通设施的定义中予以补充。为此，法制委员会建议作相应补充。
2、有的常委会委员提出，草案修改稿第五条关于本市轨道交通发展原则应当表述更准确些。为此，法制委员会建议将该条修改为：“本市轨道交通实行统一规划、多元投资、配套建设、规范运营、集中管理、安全便捷的原则。”
3、有的常委会委员提出，轨道交通工程应当“按照设计标准”初验；初验不必强调“分项”。为此，法制委员会建议将草案修改稿第十五条第一款有关内容修改为：“轨道交通工程竣工后，轨道交通项目建设单位应当按照设计标准组织工程初验。”
4、有的常委会委员提出，市交通局作为轨道交通的行政主管部门，对线路运营单位资质条件的把握比较全面，“轨道交通线路运营的招标投标办法以及直接委托的审批程序”应当由市计划行政管理部门和市交通局共同制定。为此，法制委员会建议将草案修改稿第十七条第二款作相应修改。
5、有的常委会委员提出，草案修改稿第四条原则规定了市轨道交通处“负责本市轨道交通的具体管理工作”，为了使它更好地行使具体管理职责，建议在条例有关条文中进一步明确市轨道交通处承担的具体管理工作。经研究，除了受理乘客投诉、监督安全保护区作业的安全性以外，草案修改稿第十九条第一款关于运营单位有关工作人员上岗前的考核，以及第三十一条关于安全保护区作业方案的审查决定，也属于轨道交通具体管理工作，应当由市轨道交通处负责。为此，法制委员会建议在相关条文中明确由市轨道交通处负责这两项工作。
6、有的常委会委员提出，应当根据实际情况对轨道交通设施内防止水灾作出规定。为此，法制委员会建议在草案修改稿第二十六条第二款增加相关规定。
7、有的常委会委员提出，草案修改稿第三十一条、第三十二条关于安全保护区作业方案审查决定以及作业安全性的监督规定应当表述得更清楚些。为此，法制委员会建议对这两条的有关表述作相应修改。
8、有的常委会委员提出，草案修改稿第三十九条关于轨道交通人身伤亡事故的赔偿责任，应当对乘客和非乘客分别作出规定。经研究，对于乘客伤亡，应当依照《中华人民共和国合同法》关于客运合同的专门规定处理；对于非乘客因违章进入轨道交通设施范围造成的伤亡，运营单位不承担责任。为此，法制委员会建议将该条修改为两款，第一款为：“轨道交通线路运营单位应当对运输过程中乘客的伤亡承担损害赔偿责任，但伤亡是乘客自身健康原因造成的或者是乘客故意、重大过失造成的除外。”第二款为：“乘客以外的其他人员因违章进入、穿越、攀爬轨道交通设施造成人身伤亡的，轨道交通线路运营单位不承担损害赔偿责任。”
9、有的常委会委员提出，草案修改稿第四十一条第一款的责任主体是轨道交通项目建设单位，第二、三、四款的责任主体是轨道交通线路运营单位，其法律责任应当分别规定。为此，法制委员会建议将该条修改为两条，分别作为第四十一条、第四十二条。
10、有的常委会委员提出，草案修改稿应当对妨害轨道交通运营秩序、危害轨道交通设施，违反治安管理处罚条例的处罚，作出原则规定。为此，法制委员会建议在草案修改稿第四十七条增加相关内容，同时将草案修改稿第四十六条后移作为第四十八条。
11、有的常委会委员提出，“磁悬浮交通”的提法经多年使用和宣传，已为广大市民所接受，如果修改为“磁浮交通”可能引起误解。为此，法制委员会建议草案修改稿第五十条使用“磁悬浮交通”的提法。
此外，还对草案修改稿的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
二、几点说明
1、有的常委会委员提出，为加强轨道交通运营管理，适应本市轨道交通发展需要，建议恢复条例草案第四条关于授权市轨道交通处实施行政处罚的规定。经研究，虽然由法规授权或者委托具有管理公共事务职能的事业组织实施行政处罚都是合法的，但条例已授权轨道交通线路运营单位实施行政处罚，如果再授权市轨道交通处实施行政处罚，加上市交通局，在轨道交通这一相对封闭的系统内就有三个实施处罚的主体。为了推进行政执法改革，相对集中行政处罚权，减少实施行政处罚的主体，规定由市交通局委托市轨道交通处实施行政处罚，可以为今后改革留出一定空间。将授权改为委托后，行政处罚还是由市轨道交通处实施，只是执法是以市交通局的名义、由市交通局承担相应的法律责任，并不影响执法的效率和力度，同时，还能进一步体现市交通局的行政主管职责，加强对行政处罚行为的监督。为此，法制委员会建议不作修改。
2、有的常委会委员提出，草案修改稿第十六条关于在轨道交通规划用地范围内授予经营者房地产开发经营权，是否违背市场竞争的一般原则，用地范围如何界定。经研究，由于轨道交通投资巨大，又具有明显的公益性，有条件地授予轨道交通投资者一定的开发经营权，有利于鼓励对轨道交通建设的投资，加快上海轨道交通的建设。因此，保留原地铁条例的规定，继续授予轨道交通项目建设单位或者线路运营单位在城市规划确定的轨道交通用地范围内的有关经营权，是必要的。但是，这一经营权的行使是有条件的，应当严格控制在规划确定的范围内，并依法履行规划和建设用地的审批手续。为此，法制委员会建议不作修改。
法制委员会已按上述意见对草案修改稿作了修改，提出了草案表决稿，建议本次常委会会议审议通过，并建议自2002年7月1日起施行。
草案表决稿和以上报告，请予审议。
审议结果报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十一届人大常委会第三十五次会议对市人民政府提请审议的《上海市轨道交通管理条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。委员们认为，为了适应上海轨道交通快速发展的要求，在原《上海市地下铁道管理条例》（以下简称地铁条例）基础上重新制定《上海市轨道交通管理条例》，是必要的。同时，委员们对轨道交通的投资、建设、运营、监管体制实行“四分开”改革，行政管理部门职责设定和授权执法，运营单位的责任和乘客的权利等问题，提出了一些修改意见。
为了充分发扬立法民主，常委会主任会议决定，在报纸和互联网上公布条例草案，广泛征求社会各方面意见。法制工作委员会同时将条例草案印发各区（县）人大常委会、部分市人大代表以及有关社会团体，听取意见。到征求意见的截止日，共收到来信来电44件，提出意见140多条。法制委员会、法制工作委员会还召开座谈会，听取各有关方面的意见，并到磁悬浮交通发展有限公司作了进一步调查研究。
在分析研究各方面意见、建议的基础上，法制委员会、法制工作委员会会同城建环保委员会、市政府法制办、市交通局，根据常委会组成人员的审议意见和各方面提出的意见，对条例草案进行了修改。3月21日法制委员会召开会议，对条例草案进行了审议。城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、修改情况
（一）关于条例的适用范围。有的市人大代表提出，磁悬浮交通比高速铁路还快，适宜作为城市之间的高速客运交通，将磁悬浮交通作为城市市域的轨道公共客运系统似不十分确切。有的常委会委员提出，本市的磁悬浮交通尚在建设中，没有实践经验，条例草案中的相关规定是否能反映磁悬浮管理的特殊性，需要进一步论证。还有的常委会委员提出，“磁悬浮”的表述是否科学值得研究。为此，法制委员会建议删去条例草案第二条调整范围中“磁悬浮”的内容，并根据国家科学技术部有关文件的最新提法，将“磁悬浮”修改为“磁浮交通”，在附则中增加一条作为草案修改稿第五十条，规定：“磁浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行。”
（二）关于管理部门和执法主体。有的常委会委员提出，为了加强轨道交通的行业管理，应当明确市交通局为轨道交通行政主管部门，市计委、市建委等部门按照各自职责负责轨道交通的投资、建设等相关工作。为此，法制委员会建议删去条例草案第四条第一款，并明确市交通局“是本市轨道交通的行政主管部门，负责本条例的组织实施。”第四款修改为：“本市计划、建设、规划等有关行政管理部门按照各自的职责实施本条例。”（草案修改稿第四条第一款、第三款）
有的常委会委员提出，条例草案同时授权市轨道交通处和轨道交通运营单位实施行政处罚是否必要，它们与市交通局的执法权限如何划分。经研究，轨道交通线路运营单位是指目前的统一经营三条线路（地铁一号、二号和明珠一号线）的地铁运营公司和今后通过招标投标确定的其他运营公司，他们要提供运营服务，保障运营安全，维护运营秩序，在轨道交通这个相对封闭的区域内，授予其有限的行政处罚权是必要的，保留地铁条例关于授权具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚的规定是可行的。同时，建议按照条例草案第十七条的表述，将轨道交通运营单位统一修改为轨道交通线路运营单位，并规定其是否具备实施行政处罚的条件由市交通局依法认定。为此，法制委员会建议将条例草案第四条第三款有关内容修改为：“经市交通局依法认定具备实施行政处罚条件的轨道交通线路运营单位，按照本条例的授权实施行政处罚。”（草案修改稿第四条第二款）至于是否还要再授权市轨道交通处实施行政处罚，经研究认为，为了加强市交通局对轨道交通运营的监管，控制地方性法规授权组织实施行政处罚的数量，在规定其负责轨道交通具体管理工作后，可以将其实施行政处罚的法规授权改为委托，由市交通局承担实施行政处罚的法律责任。为此，建议将条例草案第四条第二款有关内容修改为：市轨道交通处“负责本市轨道交通的具体管理工作。市交通局可以委托市轨道交通处实施本条例规定由市交通局实施的行政处罚。”（草案修改稿第四条第一款）
（三）关于轨道交通的发展原则。有的常委会委员提出，条例草案第五条关于轨道交通的规划、投资、建设、运营的原则应当表述得更准确一点，并建议增加方便乘客的内容。为此，法制委员会建议将该条修改为：“本市轨道交通实行统一规划、多元投资，统一规范、配套建设，统一调度、集中管理，安全运营、方便乘客的原则。”（草案修改稿第五条）
（四）关于轨道交通扶持政策。有的常委会委员提出，条例草案第六条“在城市公共交通方式中，优先发展轨道交通”的提法应当完整些。为此，法制委员会建议将其修改为“本市优先发展城市轨道公共客运交通。”（草案修改稿第六条）
（五）关于轨道交通规划、投资和建设管理。
1、有的常委会委员和市民提出，目前轨道交通存在乘客换乘不便的问题，应当强化对轨道交通规划和建设的要求，制定规划应当听取各有关方面和市民的意见，以使规划更为合理。为此，法制委员会建议条例草案第七条增加一款作为第三款，规定：“编制轨道交通网络规划和专业规划，应当听取区（县）人民政府和各有关方面以及市民的意见，合理安排轨道交通不同线路之间、轨道交通与城市其他公共交通之间的换乘衔接。”（草案修改稿第七条第三款）
2、有的常委会委员提出，条例草案第八条中“运营功能配置规范”的含义不够清楚。经研究，运营功能配置规范是指线路编号、车站出入口编号、车站导向标志设置等运营管理规范，行车安全所必须设置的有关设施、自动售检票系统等线路设施设置规范和无障碍设施、公共设施等车站设施设置规范。为此，法制委员会建议将第八条第一款有关内容修改为：市交通局“组织制定轨道交通运营管理、线路设施和车站设施等运营功能配置规范。”并补充规定“轨道交通建设计划按照国家和本市规定的基本建设程序批准后组织实施”，作为本条第二款，原第二款改为第三款。（草案修改稿第八条）
3、有的常委会委员提出，条例草案第十条“轨道交通用地（含地下空间）”的表述不准确，规划确定的轨道交通用地可能包括地面部分、地下空间甚至一定范围的地面以上空间。为此，法制委员会建议用“规划确定的轨道交通用地”统一表述各种可能的情形，删去“（含地下空间）”的表述。（草案修改稿第十条第一款）
有的常委会委员和市民提出，轨道交通建设使用地面以下空间时，应当防止或者减少对土地上方的建筑物造成损害。为此，法制委员会建议将条例草案第十条第二款的有关内容修改为：“防止和减少对上方和周围已有建筑物、构筑物的影响，保障其安全。”（草案修改稿第十条第二款）
4、有些常委会委员提出，本条例应当主要对轨道交通运营管理作出规范，对投资、建设、运营和管理的“四分开”改革宜作原则规定，以便为市人民政府根据实际具体操作留出空间。为此，法制委员会建议删去条例草案第十二条第三款关于投融资专门机构组建“轨道交通线路项目公司”的具体规定，在条例需要设定“轨道交通线路项目公司”义务的其他条文中，用“轨道交通项目建设单位”予以表述。
5、有的常委会委员提出，条例草案第十三条的规定已经过时，目前，拆迁安置不再区分“市政项目”和“非市政项目”。为此，法制委员会建议删去条例草案第十三条。
6、有的常委会委员提出，条例草案第十四条也应当对轨道交通工程建设项目的监理予以规范，同时，应当通过招标投标来确定勘察、设计、施工和监理单位。为此，法制委员会建议在条例草案第十四条第一款中增加监理的内容，在第二款中增加招标投标的内容。（草案修改稿第十三条第一款、第二款）
7、有的常委会委员提出，为了保障乘客乘车的安全和便捷，应当在轨道交通项目设计和建设时，对轨道交通项目建设单位提出要求。为此，法制委员会建议增加一条，作为草案修改稿第十四条，规定：“轨道交通建设应当符合轨道交通运营功能配置规范的要求。”“轨道交通项目建设单位在组织工程项目设计、建设时，应当配置安全可靠的运营设施和服务设施（包括公共厕所），建设完善的轨道交通安全监测和施救保障系统，保障乘客乘车安全、便捷。”
8、有的部门提出，轨道交通试运营前，应当按照建设标准组织分项验收，以便及时发现和解决建设时遗留的问题。为此，法制委员会建议在草案修改稿第十五条第一款增加分项初验的规定。
（六）关于运营管理。
1、有的常委会委员提出，运营单位的确定程序应当公正、公开，条例草案第十七条中的“特殊情况”和“经过批准”不明确。经研究，招标投标是确定轨道交通运营单位的一般原则，为鼓励投资轨道交通建设，也可能直接授予投资者线路运营权，条例草案对这种“特殊情况”作“直接委托”的例外规定是必要的。为明确直接委托的审批权限，法制委员会建议将“经过批准”修改为“经市人民政府批准”。（草案修改稿第十七条第一款）
2、有的常委会委员提出，轨道交通票价确定应当与其他公共交通的票价相协调，按照规定召开听证会，确定后的票价应当予以公告并接受监督。为此，法制委员会建议将条例草案第二十条有关内容修改为：“轨道交通票价应当与本市其他公共交通的票价相协调。票价的确定和上调应当按照规定召开听证会”，“轨道交通线路运营单位应当执行市人民政府批准的票价并予以公告。”并规定由市交通局制定统一的便于乘客换乘的轨道交通车票制式。（草案修改稿第二十条）
3、有些常委会委员和市民提出，条例草案对轨道交通线路运营单位的权利和乘客的义务规定较多，建议增加关于乘客权利和运营单位责任的内容。为此，法制委员会建议作如下完善：第一、将条例草案第十七条第三款、第二十一条第二款合并，作为草案修改稿第十八条，专门对线路运营单位规范服务提出要求，并规定：“轨道交通线路运营单位应当在车站醒目处公布首末班行车时刻，公告列车运行状况提示和换乘指示。列车因故延误十五分钟以上，或者需要调整首末班发车时间的，应当及时向乘客公告。”第二，增加一条有关保障乘客权利的规定，作为草案修改稿第二十一条。第三，在草案修改稿第十九条第二款增加“文明服务、报站及时”的内容，在草案修改稿第二十八条增加有关受理“服务质量”投诉的内容。
4、有的常委会委员提出，条例草案第十八条和第二十九条关于运营设施维护的内容可以合并。经研究，这个建议是合理的。为此，法制委员会建议将这两条合并，作为草案修改稿第二十九条第一款。
5、有的常委会委员提出，条例草案第十九条规定运营单位的主要工作人员由市轨道交通处进行考核是否妥当。“主要工作人员”的指向不清楚。经研究，“主要工作人员”是指轨道交通的驾驶员、调度员等特殊岗位工作人员，为了保障运营安全，市交通局对他们进行上岗前考核是必要的。为此，法制委员会建议将条例草案第十九条第一款修改为：“轨道交通线路运营单位的驾驶员、调度员等特殊岗位的工作人员必须经市交通局考核合格后，持证上岗。”（草案修改稿第十九条第一款）
6、有的市民提出，条例草案第二十三条的禁止行为中，应当增加禁止“携带猫、狗等宠物”的规定。为此，法制委员会建议增加这方面的规定。（草案修改稿第二十四条第（六）项）
（七）关于设施管理。
1、有的常委会委员提出，条例草案第三十一条规定在轨道交通安全区内进行有关作业，其作业方案应当征得市轨道交通处同意，日常监督则由项目公司或者运营单位负责，这种体制是否合理。经研究，对作业方案的审批关系到轨道交通安全，由市交通局审批，并在审批前将作业方案送相关单位进行技术审查是必要的。法制委员会建议对审批和技术审查程序的表述作相应的完善。（草案修改稿第三十一条第二款）
2、有的常委会委员建议，对于向轨道交通区域内抛掷杂物、垃圾的行为，应当作出禁止规定。为此，法制委员会建议在草案修改稿第三十三条第二款增加规定，并在草案修改稿第四十四条第二款规定了相应的法律责任。
3、有的常委会委员建议，轨道交通车站出入口处应当禁止乱设摊，以免影响乘客出入。为此，法制委员会建议在草案修改稿第三十四条增加这方面的规定。由于道路交通管理条例和市容环境卫生管理条例已对这类违法行为设置了行政处罚，法制委员会建议删去条例草案第四十二条第二款中相应的处罚，在法律责任部分增加一条，规定对这种违法行为“由公安交通管理部门、负责市容环境卫生监察的组织依法处理”。（草案修改稿第四十五条）
（八）关于伤亡事故处理。
1、有的常委会委员提出，条例草案第三十七条规定事故善后事宜由运营单位会同公安部门处理不妥，运营单位是当事人一方，难以体现公平。有的常委会委员和市民还提出，市交通局也是当事人一方，由市交通局组织事故鉴定委员会，是否合适？规定事故鉴定委员会由市政府来批准是否符合政府职能的转变，值得研究。经研究，对伤亡事故处理作出规定是必要的。但是，事故鉴定委员会的设立并无法律依据，地铁条例实施四年来也未成立过，考虑到轨道交通人身伤亡事故可以由当事人依法协商处理，法制委员会建议本条例不对事故鉴定委员会作出规定，将条例草案第三十七条修改为：“人身伤亡事故的善后事宜，由轨道交通线路运营单位与受害人依法协商处理。”（草案修改稿第三十八条）
2、有的市民建议，条例草案第三十八条“由于当事人自身过错造成伤亡的”运营单位不承担赔偿责任的规定，应当按照《中华人民共和国民法通则》作相应修改。为此，法制委员会建议将该条“由于当事人自身过错造成伤亡的”运营单位不承担赔偿责任的规定，修改为“由于受害人故意造成伤亡的”运营单位不承担赔偿责任。（草案修改稿第三十九条）
1、有的常委会委员和市民提出，条例草案对同一违法行为涉及的行政处罚主体有市交通局、市轨道交通处和运营单位三家不妥，容易造成职责不清，应当在明确责任的前提下将执法主体表述得更清楚。经研究，鉴于条例草案第四条已将对市轨道交通处实施行政处罚的授权，修改为由市交通局委托实施处罚，法制委员会建议，将条例草案原来由市交通局、市轨道交通处实施处罚的条文，一律修改为由市交通局处罚。
2、有的常委会委员提出，条例草案第四十一条关于违反乘客守则处理的规定不宜放在法律责任部分。为此，法制委员会建议删去条例草案第四十一条。
3、有的常委会委员提出，条例草案第四十二条第三款中，危害轨道交通设施的行为可能危害严重，罚款一千元太低。为此，法制委员会建议将该款罚款幅度修改为“五百元以上五千元以下”。（草案修改稿第四十二条第三款）
二、需要说明的问题
（一）有些常委会委员提出，条例草案第十六条授予轨道交通投资者或运营者在规划用地范围内一定的开发经营权，是否会影响城市整体规划和建设，是否符合房地产开发应当通过招投标取得土地使用权的规定，“用地范围”的表述是否准确。经研究，本条规定的“轨道交通用地范围”指的是按照规划确定的用地范围；为了鼓励投资轨道交通建设，保留地铁条例的规定，授予投资者在已经依法取得规划用地范围内进行房地产开发或者其他商业和广告等活动的经营权，是必要的。为此，法制委员会建议对此不作修改。
（二）有的常委会委员提出，条例草案第二十三、二十四条的内容可以在乘客守则中表述，不必规定在本条例中。经研究，对于违反这两条禁止性规定的行为，需要给予行政处罚或者其他行政处理，乘客守则中不能设定行政处罚。为此，法制委员会建议不作修改。
此外，还根据常委会委员提出的意见和其他各方面意见，对条例草案作了一些文字修改，条序也作了相应调整。
法制委员会已按上述意见对条例草案作了修改，提出了草案修改稿，提请本次常委会会议审议。
草案修改稿和以上报告是否妥当，请予审议。
参考资料
上海市轨道交通管理条例.上海人大网.2013-12-22