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国家烟草专卖局

国家烟草专卖局

国家烟草专卖局（英文：State Tobacco Monopoly Administration），简称国家烟草局，成立于1984年1月，对中国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。国家烟草专卖局、中国烟草总公司对全国烟草行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”进行集中统一管理。

1978年改革开放后，由于中国烟草产业管理分散而造成产销失衡、市场混乱、效益低下的局面，因此党和国家决定成立中国烟草总公司。1982年1月，中国烟草总公司成立，标志着烟草专营和集中管理体制的正式确立。1983年9月，颁布《烟草专卖条例》，形成了统一完整的烟草专卖法规。1984年1月，国家烟草专卖局成立，与中国烟草总公司一套机构、两块牌子。1991年，全国人大常委会通过《中华人民共和国烟草专卖法》。1997年，国务院发布《烟草专卖法实施条例》，以法律形式确立和巩固国家烟草专卖制度。2005年，国务院办公厅印发《关于进一步理顺烟草行业资产管理体制深化烟草企业改革的意见》，中国烟草总公司对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，承担保值增值责任。2008年，国务院下发的国家烟草专卖局“三定”方案，明确国家烟草专卖局管理中国烟草总公司。2009年、2013年和2015年，全国人大常委会先后三次对《烟草专卖法》作出修订。2020年，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出要“完善烟草专卖专营体制，构建适度竞争新机制”。2021年，国务院发布《关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》，电子烟等新型烟草制品参照条例中卷烟的有关规定执行。

截止2023年12月，国家烟草专卖局、中国烟草总公司本级29个部门和专业公司，所属省级烟草专卖局（公司）33个（含大连、深圳），省级工业公司17个；地市级烟草专卖局（公司）450家；县级烟草专卖局（分公司或营销部）2393家；卷烟工厂92家，烟机企业4家，打叶复烤企业23家；在16个国家和地区投资设立境外子公司38家。国家烟草专卖局下设办公室（外事司）、计划司、专卖司、运行司、法规司、财务司（审计司）、科技司、人事司等。现任党组书记、局长为张建民。

历史沿革

背景

新中国成立之初，中国卷烟工业资产主要掌握在外资和私营企业手中。1949年至1952国民经济恢复时期，除内蒙古和东北三省继续实行区域性烟草专卖管理外，国家通过没收官僚资本、接收外国资本、实施公私合营等方式，逐步扩大国营烟草企业规模。1952年，中国国营烟草企业的生产能力已经占到全行业的56%。许多烟厂自上海迁到天津、郑州、广州等地，许多小烟厂被改组合并，卷烟工业布局调整开始破题。同时，中国政府对烤烟生产制定了“重点恢复老烟区，适当发展新烟区”的方针，并给予政策和物资上的扶持。　“一五”期间，国家对烟草企业逐步实行集中统一管理，完成对私营烟厂、卷烟批发商的社会主义改造，并合理调整卷烟工业布局，对所有卷烟产品实行“统购包销”，对烟叶实行计划收购和调拨，将卷烟、烟叶的生产经营活动纳入国家计划经济轨道。“二五”期间，国家实行机构精简、企业下放的政策，卷烟工业企业划归地方管理，管理上出现混乱，加之自然灾害和“大跃进”运动影响，导致烟叶减产，卷烟产量和质量大幅度下降。　

20世纪60年代初，中央结合“调整、巩固、充实、提高”八字方针，决定试办工业托拉斯。1963年，轻工业部下发《关于成立中国烟草工业公司及各地分公司的通知》，开始试办烟草托拉斯，对卷烟工业企业集中统一管理，实行产供合一的管理体制，统一生产计划，统一资源配置，整顿卷烟牌号，提高产品质量。1963年至1965年，中国卷烟工业企业由104家调整到61家，卷烟生产综合能力、劳动生产率和卷烟质量均有明显提升。20世纪60年代末期到70年代中期，中国烟草工业公司被撤销，卷烟工业企业和烟叶收购部门全部下放给地方，烟草产业呈现管理混乱、盲目发展、产销失衡、质量下降、效益降低的严重局面。

1978年，中国共产党第十一届三中全会召开，中国开启起了改革开放的浪潮，各行各业纷纷改革。党和国家为解决中国烟草产业的困难局面且鉴于烟草及其制品的特殊性，对烟草行业赋予了特殊的改革政策，即决定成立中国烟草总公司，确定由其对卷烟生产、卷烟经营和烟叶收购、供应全面负责，实行产供销、人财物集中统一管理。

创建期

1981年5月，主管卷烟工业的轻工业部向国务院提交了《关于实行烟草专营的报告》。同月，中华人民共和国国务院正式批转了轻工业部的报告，决定对烟草行业实行国家专营，以进一步“加强对烟草行业的集中管理，改善市场卷烟供应，增加国家财政收入”。1982年1月，中国烟草总公司成立，标志着烟草专营和集中管理体制的正式确立。1982年3月，中华人民共和国国务院任命李益三为中国烟草总公司经理。为了适应形势发展，进一步加强烟草专卖管理，中华人民共和国国务院于1983年9月颁布《烟草专卖条例》，形成了统一完整的烟草专卖法规，并决定设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理。

1984年1月，中华人民共和国国务院批准设立国家烟草专卖局，与中国烟草总公司一套机构、两块牌子。国家烟草专卖局对烟草专卖进行全面的行政管理，中国烟草总公司统一领导、全面经营管理烟草行业的产供销、人财物、内外贸业务。国家烟草专卖局成立后，工作重点放在抓机构的组建上，截至1984年3月，中国已有24个省、市、自治区成立烟草公司或筹备组，烟叶主产区和卷烟主产区基本都建立机构。各省级、地（市）级、县级烟草专卖局也相继成立，中国有18个省、市、自治区先后成立省级烟草专卖局。

1984年9月，根据《烟草专卖条例》规定，国家烟草专卖局发布《烟草专卖条例施行细则》。《细则》是对条例的细化和补充，具有更强的操作性，对全面开展专卖管理工作奠定了良好的基础，具有更具体的指导意义。1985年，国家烟草专卖局改为国务院直属局。截至1986年年底，全国烟草企业组建上划总体完成。中国烟草逐步形成了农工商、产供销、内外贸一条龙的全国性经济实体。

整顿期

20世纪80年代到90年代初，中国正处于计划经济向市场经济转轨的特殊时期，行业发展“小气候”不可避免受到社会经济发展“大环境”的影响。比如，在“搞活”大潮下，自由交易的批发市场和市场价格开始出现，许多个体零售户不正当地进入批发环节，形成国营“三级批发”后的“四级”“五级”批发，在新的形势下，《烟草专卖条例》已不能适应形势发展需要。在此背景下，经过近5年的起草、论证、审议、修改，1991年6月，全国人大常委会通过《中华人民共和国烟草专卖法》，把国家烟草专卖制度、行业集中统一管理和垂直领导体制用法律的形式加以确立、固定，烟草行业从此走上了依法管理的轨道，自此之后国家烟草专卖局联合其他部门又颁发了一系列相关决定、通告，打击制售假冒注册商标卷烟活动。

1992-1999年，国家烟草专卖局、国家工商行政管理局、国家技术监督局、国务院办公厅等多个部门相继颁发了《关于打击制售假冒商标卷烟，整顿卷烟市场的通告》《关于深入持久地开展卷烟打假工作的决定》。《关于严厉打击制售假冒商标卷烟活动，坚决制止非法生产卷烟行为的意见》《关于严厉打击制售假冒商标卷烟活动的通告》等用来整顿卷烟市场、打击制售假冒商标卷烟活动和非法生产卷烟行为。

据不完全统计，从1992年—2001年十年间，中国各级烟草专卖局共出动打假人员1000多万人次，与卷烟工业企业一起为打击制售假冒商标卷烟共投入近40亿元的财物。在此期间，国家烟草专卖局还进行了一系列大刀阔斧的改革，如关停计划外烟厂，清理卷烟非法交易市场，大力整顿生产企业；用技贸结合等方法，大抓技术改造和技术进步；建立醋酸纤维丝束生产基地、烟草专用机械制造基地、科研教育基地等。截止至2000年底，国家烟草专卖局共组建12家地区性烟草集团和2家全国性专业化集团公司，技术装备和企业管理水平明显提升，培育了一批在中国有较大影响力的名优品牌；共建成卷烟批发网点16449个，基本形成了遍布城乡的卷烟销售网络；行业工商税利达到1050亿元，比1981年的75亿元提高了13倍。

改革期

工商管理体制改革

21世纪初，中国加入世界贸易组织，社会主义市场经济体制快速发展，中国烟草面临更加激烈的市场竞争。但在当时，中国卷烟市场行政分割严重，地方保护主义突出，严重阻碍了大市场、大企业、大品牌的形成。2002年，党的十六大明确提出：“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团”“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”。在新的形势下，烟草行业必须在坚持专卖制度的前提下，进一步发挥市场配置资源的作用，消除束缚生产力发展的体制性障碍。

2003年1月，国家烟草专卖局在全国烟草工作会议上提出“改革工商管理体制，实行工商管理分开”，以省级烟草工商分开为突破口的内部管理体制改革开始酝酿。2月，国家烟草专卖局将工商管理体制改革的第一个试点放在安徽。4月，中国首家中烟工业公司——安徽中烟工业公司挂牌成立。安徽率先实现省级烟草管理体制工商分开，由此开始烟草行业工商深层次关系改革。

此后，行业工商管理体制改革快速推进，广东、湖南、河北省、贵州等省相继完成工商分开工作。至2004年10月，规划中的16家省级工业公司全部成立，成立省级工业公司时机尚不成熟的8家卷烟工业企业上划中国烟草实业发展中心管理。至此，省级卷烟工业企业与本省烟草专卖局（公司）“脱钩”，实现机构、职责、人员、财务“四分开”，形成工业、商业两个独立主体，行业管理体制改革取得关键性突破。在此期间，国家烟草专卖局还推动关停产销10万箱以下的小型卷烟厂。至2004年，小烟厂基本关停。

联合重组重点企业

2004年，国家烟草专卖局在全国烟草工作会议上作出战略部署，要求企业组织结构调整尽快转移到以联合、兼并、重组、整合为方向的发展道路上。此后几年，“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”成为行业发展目标。在此之后，各省纷纷开始进行联合重组，到2005年，卷烟工业企业数量减少到44家，产销规模100万箱以上的企业则由2000年的4家增加到15家。

2006年，国家烟草专卖局在全国烟草工作会议上提出培育“10多个重点骨干企业”和“10多个名优品牌”的战略目标。为进一步提高市场竞争力，省级工业公司与所属卷烟厂进行重组改制。仅在2006年，就有11家省级工业公司与所属卷烟工业企业重组为一个法人实体，具有法人资格的卷烟工业企业减少到31家。

2007年，国家烟草专卖局提出实现“两个跨越”：从省内市场依赖型向着眼于全国统一大市场的跨越，从立足国内市场向面向国际市场的跨越。次年，广东中烟与广西中烟、浙江中烟与甘肃烟草工业等重点企业进行联合重组。至“十一五”末，中国具有法人资格的卷烟工业企业调整至30家、卷烟品牌减少到133个。卷烟工业企业散、乱、低局面就此终结，大对大、强对强、快对快的竞争格局逐步形成。

建立现代企业制度

2005年，国家烟草专卖局认真领会和贯彻落实国务院有关文件精神，决定：云南、广东中烟工业公司和四川省公司开始理顺产权关系，建立母子公司体制工作试点。次年，烟草行业正式开始资产划转方面的改革。通过国有资产的上划下拨，烟草行业理顺了产权关系，初步建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。

2007年，广东、湖南、湖北、浙江中烟4家省级工业公司分别更名改制为“有限责任公司”，组建了公司第一届董事会，烟草行业构建现代企业制度的整体探索拉开序幕。2007—2011年期间，省级工业公司董事会建设工作分阶段、分批次逐步推进，循序渐进，步伐稳健。截至2011年，省级工业公司全部设立董事会，标志着省级工业公司全面建立公司法人治理结构，完成了从传统工厂制向现代公司制的转变。

在此期间，国家烟草专卖局提出“坚持发展中式卷烟的方向”，并印发《中国卷烟科技发展纲要》，对“中式卷烟”作出明确定义、立项建设了卷烟生产经营决策管理系统项目、明确限定卷烟标标焦油量等。

发展期

推进精益管理

2013年，国家烟草专卖局印发《关于全面推进企业精益管理的意见》，要求行业各单位全面推进精益管理，将精益改善的理念和方法延伸至生产、经营、管理、服务等各个领域。《意见》的印发，拉开了行业以推进精益管理为切入点推进“管理创一流”活动的序幕。

2013—2014年，国家烟草专卖局推进精益管理，重在“树观念、建框架、上轨道”。以“精益十佳”创建活动开展为契机，在实践中逐步树立了精益管理新理念，并结合行业自身特点“建框架”、推动精益管理“上轨道”。2015—2016年，国家烟草专卖局行业精益管理重点在统思想、定规划、打基础、摸经验、出成效，达到“更科学、更精准、上水平”。2017年，国家烟草专卖局坚持以深化精益管理拉动税利增长，持续深化精益管理做除法各项工作，精益改善效应持续发挥，企业基础管理明显加强，促进了企业提质增效升级。

2019年，国家烟草专卖局印发关于建设现代化烟草经济体系推动烟草行业高质量发展的实施意见。随后，6份配套政策文件和2个专项规划出台，构成烟草行业高质量发展“1+6+2”政策体系。2020年，全行业统筹疫情防控和生产经营，认真落实高质量发展“1+6+2”政策体系，扎实推进核心竞争力政策措施落实落地，精益管理工作取得了积极进展和明显成效。

电子烟监管

2021年11月，国家烟草专卖局针对电子烟存在监管空白，电子烟产业无序发展，一些产品存在尼古丁含量不清、添加成分不明、烟油泄露、误导消费者，侵害消费者身体健康等问题，发布了《电子烟管理办法（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。次年3月，国家烟草专卖局正式发布《电子烟管理办法》并于5月1日开始施行。在此之后，国家烟草专卖局又相继颁发了《关于促进电子烟产业法治化规范化的若干政策措施（试行）》《电子烟产品技术评审实施细则》《电子烟产品追溯管理细则》《电子烟产品包装实施细则》《电子烟警语标识规定》等配套政策文件对电子烟进行监管。

2022年10月，国家烟草专卖局对电子烟进入常态化监管以来，积极引导电子烟经营主体合法经营，严厉打击电子烟违法违规行为。截止2023年5月，国家烟草专卖局共查办各类电子烟行政处罚案件1848起，联合公安部门查处涉电子烟刑事案件398起，查获烟弹294万个，电子烟具73万个，一次性电子烟357万个，尼古丁和雾化物9.8吨，配件10余吨，捣毁制假窝点25个、成品仓库36个，涉案金额约21亿元，抓捕1323人。